公共政策调研报告:公共政策调研报告

【#报告# 导语】公共政策的公共性一直被视为公共政策的本质属性，并且正在成为公共政策研究的重要领域。以下是©文档大全网整理的公共政策调研报告，欢迎阅读！

1.公共政策调研报告

　　政府公共政策绩效评估是指基于结果导向、运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动。公共政策绩效评估是政府绩效评估体系最重要的内容之一。加强公共政策绩效评估，有利于检验政策的效果、效率、效益，有利于实现政策资源的有效配置，是进行政策调整、提出政策建议的重要依据。加强公共政策绩效评估，不仅能总结经验教训和及时纠正政策失误，有利于提高决策的科学化和民主化水平，还能对公共政策参与人员起到重要的间接监督作用，增强相关人员的责任心，从而提高公共政策的有效性。

　　一、我国政府公共政策评估实践和研究

　　党的报告指出，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调，要规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。2011年颁布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。

　　科学民主决策已经成为各级党委、政府执政和行政的基本理念，公共决策机制日趋完善，科学民主决策制度正逐步形成。重大项目上马前和重大决策出台前进行社会稳定与经济效益“双评估”的机制已在全国推广。四川、海南、贵州、广西、黑龙江、天津等地积极探索，取得可喜成效。四川省在实践中总结出五方面重大事项、五项重点评估内容、五步工作法、五种责任追究措施、五条监督渠道的社会稳定风险评估“五个五工程”科学评估体系。海南省的评估主要集中在三大矛盾突出领域：一是重大决策。包括涉及面广、与群众利益密切相关的重大政策、改革改制方案、社会管理措施以及建设规划的出台;二是重大项目，包括基础设施项目、公益性项目、工业项目、房地产开发项目;三是其他重大事项。包括影响大、涉众广、情况复杂的大型活动等。评估的内容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。广东省政府颁布《广东省政府规章立法后评估规定》，规定“政府规章实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见”。总体看，重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定的“三重一大”制度的实施，使政府部门公共决策水平和质量有了进一步提高。

　　公共政策评估的重要意义逐渐凸显，开始引起学界的关注。学者们就政策评估的类型、标准、作用及影响政策绩效的主要因素等进行了研究，但总体而言，相对于实践探索，我国对公共政策评估的研究明显滞后，已有的对公共政策评估的研究又多数停留在政策评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向等方面，严格来说，是政策的执行力评估，与以“结果导向”和“公众满意度导向”为核心理念的绩效导向相距甚远，探索适合我国国情且与已有实践相结合的公共政策评估方面的研究更加鲜见。

　　二、政府实行公共政策绩效评估的影响因素

　　客观来讲，公共政策的绩效受多种因素的共同影响，政策及其绩效之间不一定是直接的对应关系，绩效一方面是一种客观存在，另一方面又是一种主观判断，所以绩效是既客观又主观的存在，是对比政策实际结果与期望值之间的判断，所以它是相对的，而非绝对的。同时，政策绩效的事实标准和价值标准之间、长期绩效与短期绩效之间也可能存在不一致，这些都增加了政策绩效评估的困难。但这些困难的存在并不意味着不能对政府的公共政策进行评估。实际上，有很多因素恰恰说明进行政策绩效评估势在必行。

　　1.建设服务型政府、进一步完善科学决策、民主决策机制的需要

　　过去政府管理中计划占主导地位，对公共政策进行绩效评估的需求不迫切。提出建立人民满意的服务型政府，建立决策问责和纠错制度，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。公众作为服务受体，其意见和利益被摆在不可忽视的重要位置，政府管理和服务需要做到信息透明、公开公正，从而使公共政策绩效评价的需求显化。

　　公共政策绩效评估主要围绕政策目标规划与设定、目标分解和责任落实、目标评审与修正、目标实施过程监控与分析、目标实现程度评价、绩效学习改进与提升等六方面内容，着力构建科学、规范、全面、可行的公共政策绩效评估机制和制度框架，其本身就是科学化、民主化决策机制的体现。

　　2.政府公共政策数量增加、干预范围扩大，风险增加

　　作为公共产品的政策是国家的重要产出，随着公共服务的加强，政策产品总量不断增大，政策内容越来越细化，政策风险增加，政策的绩效评估需求量也随之增大。近年来，我国因公共政策不当所引发的群体性事件频发，都向我们敲响了警钟。加强公共政策绩效评估，有利于检验政策的绩效水平，及时纠正政策失误和总结经验教训，实现政策资源的有效配置，降低政府成本，回应公众诉求，提升政府形象，是进行政策调整、完善政策建议的重要依据。

　　3.已有的评估实践处于探索阶段，亟须进一步规范

　　目前已有的政策评估实践还处于起步和粗放阶段，虽然有了一定的探索，但评估制度还不规范，实施的随意性较大，评估指标、评估程序、评估结果缺乏规范性;重官意、轻民意，评估主体相对单一，专门的绩效评估部门、专家和民众的作用还没有充分发挥出来;存在重评比轻改进现象，没有把评估与政府部门的持续改进结合起来;评估手段的量化性、科学性和合理性不足。这些问题的存在急需改进，使评估实现规范化、系统化。

　　4.公民参与意识与参政积极性增强

　　伴随着我国市场经济体制的逐步建立，社会建设正在加强，公民的活动空间得到拓展，各种行业性的利益团体迅速成长，政治权利所直接支配的范围日益缩小，民主、利益、自由、法治、平等理念不断强化。社会领域壮大与发展的趋势必然发生治理社会主体的变化，尤其是网络技术的发展为公民的参政提供了便利。这就要求政府提高政策制定的参与程度，通过参与政策绩效评价、满意度的参评等多种方式了解政策执行效果，并最终影响政策制定。

　　5.技术条件的改善为科学的政策绩效评估提供了技术支持

　　评估的技术条件，主要是指评估模型构造、评估标准设定、指标体系及评分标准设计、评估的技术路径等。西方国家公共政策评估大都在定性基础上构建定量模型。我国与西方国情有别，不论是单一政策或综合政策，政策制订、执行及结果的衡量标准存在完全不同的环境条件，但这并不是说不可以借鉴其行之有效的评估方法，信息技术、统计技术、调研技术、监测技术等。在已有的技术基础上，我们完全可以根据我国的具体情况和政策属性差异分类，建立有针对性及适用性政策评估的技术体系，采取定性分析与定量分析相结合的方法，建立评价模型，合理确定指标体系和指标的权重，设立大量具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标。

　　三、国外公共政策评估的经验

　　20世纪60年代以来，政策评估在世界各国中逐渐成为一种“成长工业”，成为监督政府公共开支、促进政策系统优化的系统工程。一些大学也纷纷建立了政策研究机构，提供研究数据，并为不断扩大的政策分析市场培养人才，关于公共政策评估研究的相关理论和方法都已大体走向成熟。概括来看，其特点如下：

　　1.发达国家政府普遍推行了政策评估

　　随着各国政府改革的推进，公共政策绩效评估受到越来越多国家的重视，韩国、日本、美国、法国等国家都开展了公共政策评估等。其类型大体可分为综合政策评估和单项政策评估两种。

　　实行综合评估的国家有日本、韩国、英国和法国等。日本不仅对内阁和政府各部的各项政策进行全面深入的评价，而且对政府各部实施的政策评价进行再评价等。英国的政策评估将政府各部门的所有重大开支，以及政策在实施之前的各种建议，也纳入到评价范围。

　　实行单项政策评估的国家很多，几乎所有实行市场经济的国家都实施了财政政策评估。美国、荷兰、加拿大、西班牙、德国、丹麦、挪威、澳大利亚、新西兰等国家实行了环境政策评估。新加坡等国家实行了住房政策评估。还有许多国家在土地政策、教育政策、产业政策、科技政策的评估方面作了探索。

　　2.政府公共政策绩效评估的组织体系完备

　　公共政策绩效评估的组织体系是公共政策绩效评估活动开展的组织载体，主要指评估主体与模式、评估机制与流程、评估结果应用等，涉及组织权、管理权与评价权。从一定意义上说，公共政策绩效评估组织体系的建设水平，直接决定和影响着公共政策绩效评价功能的实现和发挥。发达国家的政府公共政策绩效评估在评价组织上体现了如下特点：

　　组建专门的政策评估主管部门，总领政策绩效评估全局。美国的“国家绩效评议委员会”，负责对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评价。法国的全国评价委员会，领导跨部门的评价工作。韩国除了专门的政策评价委员会，还有直属于国务的政策协调办公室，以及在政府内部专门设立的政策分析与评价局。日本的行政评价局，负责对内阁和政府部门的各项政策实施全面深入的绩效评价，同时对政府部门已实施的政策评价实施再评价。有一个专门进行政策评估的主管部门，能增强政策评估的组织保障，从而避免政策评估成为政府部门运动式或阶段式的活动，使政策绩效评估工作趋于连续，并使评估的权威性得到保障。

　　政策绩效评估活动走向专业化和职业化。在发达国家，政策评估已逐渐发展成为一个独立的、成熟的职业活动。政策绩效评估的从业人员必须经过专业培训，素质要求很高。美国的政府和许多大学的政策研究机构，培训了一大批职业政策分析人员。法国政策评价从业人员的选择极其严格规范，必须接受资格认定，普通的大学毕业生要在专门的政策评价培训学校受训，接受严格的考核后才能成为正式的评价师。从业人员的高素质使政策评价的能力和水平日益提升，专业化程度越来越高。

　　评价主体的参与多元化，注重保障民意的表达。发达国家的政策评估活动中，参与者除了纯官方的政府部门外，其余有半官方组织(政府部门提供资金支持，如美国兰德公司、韩国的公共行政研究所等)、完全独立的民间组织(如美国布鲁金斯学院等)。在政策评估的过程中，除了专业政策评估从业人员外，会积极吸纳民间人士的参与，使政策评估不再局限于精英阶层，公众意志得到充分表达和尊重。法国的大区委员会由公务员、民选议员和评价专家组成。日本的政策评估和独立行政机构评价委员会，从全国专家学者和名望较高的人中选出5000名作为委员。政策评估主体的多元化，使更多的主体参与到了政策评价活动中来，民众政策参与的扩大，使公众的诉求得到充分表达，提升了政府公共政策绩效评估的科学性和民主性。

　　3.政府公共政策绩效评估内容全面

　　在实行政府公共政策绩效评估的国家，其评价内容一般既包括政策结果评价也包括政策过程或政策能力评价。如韩国在上个世纪90年代末通过了《政策评估框架法案》和《政府业务评价基本法》等法案，规定评价内容包括了政策结果评价、政策实施能力评价、公民或客户对政府提供的服务和政策实施的满意度的调查三个方面的内容。三个方面的评估主体及所侧重的方面各有不同。

　　政策结果评估主要是对政府机关及其代理机构所实施的政策进行绩效评估，强调通过评估来不断完善公共政策的制定，提高政府系统的服务效果。其做法主要是在办公室的协助下由政策评价者实施，政策评价者都来自政策分析和政策评价委员会，他们根据国家事务评价和协调规则制定评价的指导方针和评价标准，并对政策进行评价。

　　政策实施能力的评价主要关注政府机构实际执行政策的能力。评价主要由办公室官员来实施，他们包括了政府绩效评价单位的成员，并对其执行政策的能力进行评价，评价结果在有政策协调办公室人员和政策评价者出席的联合会议上进行探讨，并提出改进意见。

　　公民满意度的调查由民间人士主导，体现公众对政府公共政策的主观感受，保障国民的公共利益表达，督促政府官员对不合理的地方进行整改，实现公共政策绩效评价的公正化和科学化。同时，韩国的政策评价委员会中仅有一位只挂职而并不履行评价的国务调整室室长是政府官员，其余皆为民间专家，表明他们对民间评估力量的重视和信任。

　　4.政府公共政策绩效评估技术精细

　　政策绩效的评估技术体系，主要是指评估标准设定、指标体系及评分标准设计、评估模型的构造、评估的技术路径等。目前西方公共政策绩效评估大都体现了定性分析为基础、定量分析为手段、十分注重细化指标设计的特征。如在《政府绩效与结果法案》指导下，美国国家绩效评估委员会建立了一整套较为完善的评估体系，从不同角度不同程度地反映了政策的质量、经济、效率、效果等绩效标准。法国国家审计学院为政府设计了40大使命，使命下面又细分不同计划，每个计划设5个目标，每个目标又设有2—3个具体指标，并明确具体任务的承担人。各部门在做政策绩效评价时，只需根据评价需求，在众多的目标中选择几个做，接受定性与定量相结合的评价和检查。法国的公共政策评价方式因政府行政级别不同而有区分。中央公共政策，由的评价机构组织实施;大区公共政策，一般采用大区自己的集体评价机构，如大区评价委员会;省级政策，省政府下设评价处;中小城市，一般界定为5万人以上，则设评价专员。

　　5.政策绩效评估有具体的法律规章作为保障

　　发达国家的政策评价工作十分重视程序化，对政策评价工作的步骤一般都有明文规定，细化的绩效评估标准和流程有力推进了政策执行。如法国的《研究政策与技术开发的评估》、日本的《政策评估法》、英国的《政策评估绿皮书》等都为政策评估提供了有力保障。

　　法国的公共政策绩效评价立法较早，法律条文也更加细化。1985年，法国政府颁布《研究政策与技术开发的评估》，对科技评价做出明确规定，其中指出：“法国研究与技术开发研究计划需根据各自的指标受到评价，在计划实施之前，评价的指标和方法都要确定，公共研究机构必须定期按照评价的程序实施绩效评价。”1989年成立的法国国家研究评价委员会，要受到16个法律条款的约束，其机构职能、人员组成、评价费用乃至出差旅费都有明文规定。

　　日本政府2001年通过了《关于政策评价的标准方针》，政策评价的客体、评价主体、评价视角和评价方式都有具体规定。同年还发布的《政策评价基本方针》，拉开了日本政府政策绩效评价制度建设的序幕。2002年发布实施《关于行政机关实施政策评价的法律》(文献一般简称为《政策评价法》)，对政策评价的目的和宗旨、范围和范畴、原则、评价主体、评价流程、评价标准、评价方式、评价结果应用作了明确规定。

　　在实施公共政策绩效评价时，为保证评价的有效性，法律通常赋予评价机构一些特定权力。如法国规定，除了涉及国家安全外，评价机构能接触所有被评价相关单位的资料，对任何地方进行检查。如评价人认为有必要，可以召开新闻发布会，听取各方面意见，以形成有价值的报告。评价过程中，被评价者如有异议，可以阐述其自身观点，由评价人员进行权衡。但评价报告一经确定，被评价者必须无条件服从，根据报告建议采取相应整改措施。

　　四、我国实施政府公共政策绩效评估的对策建议

　　1.加强公共政策绩效评估的研究，条件成熟时设立专门负责政府公共政策绩效评估的机构

　　政策评估是政府实现科学决策、民主决策、依法决策的重要工具。科学化、制度化的公共政策绩效评估不仅反映政府制定和执行公共政策的能力和效果，而且决定和影响整个政府的效能。目前，面对日益复杂的社会问题，政府公共政策的数量日益增加，干预规模日益扩大，政策实施的各种风险增加，社会对政策效果的要求和预期也日益提高，如何加强应对，进一步提高政府决策的科学性和有效性成为非常迫切的课题。

　　2.以重点领域的公共政策评估为切入点，逐步扩大政策评估的范围和内容

　　随着社会的不断发展，社会问题也层出不穷，但并不是所有的社会问题都会纳入公共政策制定的议事日程，也不是所有的公共政策问题都需要同步进行评估。我们认为，可以先对那些事关国计民生、具有广泛影响并亟待解决的、具有优先性的公共政策进行系统化的评估研究，如社会保障政策、教育政策、调节收入差距政策、环境保护与治理政策、治理腐 败政策、治安整顿政策、婚姻政策等，并逐步扩大到政策过程、政策能力的评估研究。

　　3.完善公共政策绩效评估的组织体系

　　公共政策绩效评估的主体要进一步规范，使参与评估的机构、组织、公众在资格、条件等方面有章可循。一是国家机关专门绩效评估机构要由国家和行政机关根据法律和组织原则，按法定程序建立。二是中介机构性质的专门绩效评估机构要依据各类社会组织、教学研究机构的章程，经申请批准而设立。三是公民个人作为公共政策的对象和公共服务的消费者，要明确其具备相应的知识、经验、责任、采集政府绩效信息的渠道和能力。同时，对这三种评估主体如何发挥各自的优势，也需要有统筹考虑。

　　4.探索构建科学的公共政策绩效评估指标体系

　　公共政策绩效评估指标要突出“三个结合”：一是系统与简便相结合。评估指标既要全面系统，又要抓住关键，工作方式方法既要综合配套，又要简便易行。二是能力指标与结果导向相结合。把结果作为绩效评估的目标，把决策过程和能力作为取得预期效果的重要保证。三是客观评价与满意度评价相结合。全面评价客观上“做出了什么”和主观感受上“做得怎么样”，在注重客观评价的同时，拓宽公众参与渠道，增强满意度评价的科学合理性，着力构建科学、规范、全面、可行的公共政策绩效评价机制和制度框架。我国地区差异较大，要结合我国国情、省情、市情等，从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手，以职能为依据，以各级政府中心工作为导向，构建公共政策绩效评价指标体系。加大对各级政府重大决策的评价力度，围绕当前经济社会建设中的薄弱环节加强有针对性的评价，根据未来发展需要开展前瞻性和导向性的评价。

　　5.加快建设公共政策绩效信息平台

　　加快公共政策绩效评价技术平台建设，完善数据采集、反馈、分析和改进机制。一是开发“公共政策绩效评价信息系统”。优化数据采集及反馈功能，被评对象报送各项指标的结果信息，经系统采集处理后反馈被评估单位，以促进被评估单位改进工作。二是建设公共政策绩效管理信息库。分类收集各单位公共政策绩效管理的做法和效果、意见和建议、问题和不足、改进措施，加强交流反馈、跟踪处理和统计分析，使之成为绩效管理工作的“电子智库”。三是实行公共政策绩效评价状况分析。充分利用实时评估和信息库数据，每半年对公共政策绩效的总体状况、实际效果和落后指标等进行综合分析，为改进绩效提供依据。

　　6.加强运用评估结果

　　加强公共政策绩效评估结果运用，充分发挥结果导向和刚性约束作用。可借鉴韩国公共政策绩效评价结果在新闻媒体和互联网上公布，同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给和总统的做法，以及日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外，还将报告书向社会公众公布的做法。建立公共政策绩效评估结果内部通报制度，将政策绩效分析报告以简报等形式印发各单位，互相借鉴，互相监督，互相促进。公共政策绩效评价结果定期向政府报告。

　　7.突出公众满意导向

　　完善满意度评估机制，突出公众满意导向。除涉及隐私、产权、国家和商业秘密外，把政策评估结论 公示于互联网上，同时注明资料来源、模型假设、方法采用、数据分析等各方面的不确定性，让社会能够清楚地理解政策分析的过程和结论。要充分听取和收集公众对政府的评价意见，及时反馈相关部门，开展常态化的公众满意度调查。如2012年中秋国庆高速公路免费通行的政策，群众议论很多，建议有关部门就“好事办得怎么样”进行政策评价，将决策始末、执行过程等做出认真分析，这样不仅可以还政府一个公道，而且让社会了解今后该项政策会怎样改进。

2.公共政策调研报告

　　公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”，其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则：第一，公有性原则，即公共决策权力应该归社会公众所有；第二，公治性原则，即公共政策应该由全体社会成员共同参与；第三，公享性原则，即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象；第四，公平性原则，即公共政策应该维护社会公平；第五，公益性原则，即公共政策应该以社会公共利益为根本目标；第六，公开性原则，即公共政策应该具有开放性和透明性。但是，当我们对公共政策进行深入考察时却发现，公共政策时常表现出与公共性相违背的特性，这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理，将有助于理顺公共政策研究的思路，探明公共政策失效的症结，进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言，公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

　　一、公共政策主体的公共性困境

　　公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中，广义的政府（即国家的立法机关、行政机关和司法机关）作为公共政策的法定产生者，在公共政策过程中发挥着主导作用，是最主要的政策主体。传统观点认为，作为公共政策最主要的制定和执行主体，政府是广大社会公众权利和意志的代表者，政府的公正与准确是一种固有的天赋，政府不具有自身利益。

　　然而，现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一，政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型，政府是由若干名政府工作人员组成的，而政府工作人员是生活在现实社会中的人，他们也具有各种各样的物质和精神需要，而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说，也正是其个体需要和组织需要的相互作用，才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时，这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益，他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益，比如通过贪 污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二，地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分，这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求，也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障，但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局，从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如，在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象，地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象，以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象，都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三，政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织，履行公共管理职能，是社会利益的代表者，并不具有自利性。事实上，政府组织同样拥有自身的特殊利益，比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展，政府管理工作从社会中分离出来，成为一种特殊的专业化、专门化的工作，政府组织的自利性就越来越突出。因此，人们越来越清楚地认识到，在市场经济条件下，政府也是多元利益主体之一，也要追求自身的利益。目前，各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

　　从理论上讲，公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的，公共性是其逻辑起点；公共政策又以实现和维护社会公共利益为目标，公共性是其价值终点；公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此，公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府，其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障，也是公共政策的公共性的重要体现。然而，为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢？现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是，政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

　　二、公共政策目标的公共性困境

　　公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题，基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求，公共政策目标应该具有公益性，即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

　　关于公共利益，学术界一直争论不休。目前，学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点：一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起，即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益；二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起，或与多数派的特殊利益联系在一起，即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益；三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起，认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为，社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·；阿罗在《社会选择和个人价值》（1951）一书中提出了的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出：试图找出一套规则或程序，从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。阿罗证明，简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯也指出：在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此，依据公共选择理论的观点，作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的，那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性，这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述，仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出，公共利益是一个很难把握的概念，它对于公共政策的研究人员来说难于把握，它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

　　公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标，而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见，在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下，政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢？现实中，政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益，这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响，不同程度地带有主观性和狭隘性。同样，在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下，政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢？于是，公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题，使得公共政策公共性的研究陷入困境。

　　三、公共政策问题的公共性困境

　　公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距，也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言，政策问题是“思想作用于环境的产物，它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此，我们所遇到的，是问题情势而非问题，问题就像原子核细胞一样是观念的产物”。

　　当前，从政策制定的角度来看，公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期，都存在着一些需要重视和解决的社会问题，而作为社会公共管理者的政府，有必要关注并解决这些社会问题，但社会上存在的问题为数众多，纷繁复杂，而由于时间、能力和资源的限制，政府不可能解决所有的社会问题，而只能解决其中的一部分问题，政府应该解决哪些社会问题呢？这需要对各种社会问题进行选择，也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则，公共决策权力应该归社会公众所有，公共政策应该由社会公众共同参与，因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程，也应该在社会公众的共同参与下来完成，于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中，政策问题的确立过程，只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程，实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程，而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

　　政府对公共政策问题的选择，归根到底就是政府工作人员的选择，这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同，选择的结果也就必然不同。对于同一问题，有些人看来非常重大，需要政府采取行动加以解决，而将其确认为公共政策问题，而另一些人则可能不以为然，认为没有兴师动众的必要，而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是，公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果，其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题，这无疑是对社会公众民主权利的剥夺，是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题，这显然是对政策资源的肆意浪费，既没有真正代表社会公众的意志，也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性，该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题，而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此，公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性，二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

　　四、公共政策价值的公共性困境

　　公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求，效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率，是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值，即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率，主要是指对政策资源配置的有效性。公平，是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断，包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平，即在规则面前人人平等；结果公平是注重人的差异性的公平，即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平，可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

　　公共政策效率价值取向的存在，正在冲击着公共政策的公平价值取向，进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系，我们不否认二者在一定程度上的相互统一，但就公共政策而言，我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系，而在日常操作中，特别在微观层次中，是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出，提高政策资源配置的有效性，这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素，以限度地激发每个社会成员的潜能。但是，社会成员之间的差别是客观存在的，不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的，因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别，即强者会获得更多的资源，弱者会获得较少的资源，甚至丧失掉已有的资源。可见，从某种程度上讲，选择公平必然会妨碍效率，追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立，直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为，公共政策应该强调效率的首要性，只有效率得到了提高，才能更多地体现公平，不能因为公平的原因而伤害效率；以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为，公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准，在二者发生矛盾的时候，强调平等的最终目的价值；以阿瑟·；奥肯为代表的公平与效率并重论认为，公平与效率同等重要，两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中，“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时，效率获得了优先权。

　　效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择，或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

公共政策调研报告.doc

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