日本应急防灾救灾体系窥探
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日本应急防灾救灾体系窥探 日本地处北太平洋，是强地震、强台风、暴雪、海啸等自然灾害频发的岛屿国家。加之近年来发生的一系列人为突发性事件，给日本的社会和经济带来了严重影响。因此，为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度，自20世纪90年代以来，日本每年都会组织各种防灾救灾演习，以提高对各类灾害的应急处理能力。经过几十年的实践，日本已经建立起了健全的应对突发灾害的应急防灾救灾体系。 一、得力的防灾救灾组织指挥体系 日本的防灾组织指挥体系主要是由内阁总理大臣(首相)领导的中央防灾会议和指定的行政机关。中央防灾会议的主席是首相，委员由国家公安委员会委员长、有关大臣和专家组成。负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。指定的行政机关包括指定的公共机关以及都、道、府、县知事和市、町、村长领导的地方防灾会议。各都、道、府、县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，此外，还有市、町、村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。 中央防灾会议是日本内阁制定防灾应急基本计划和审议有关防灾应急等重要事项的会议之一。成员由总理大臣以及全体阁僚、指定公共机关代表和学界专家组成。其作用主要是：推进防灾基本计划以及地震防灾计划的制定和实施；推进在发生非常灾害时的紧急措施的制定和实施；接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议有关防灾的重要事项。 重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，其部长由首相担任，副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。地方政府在灾害发生或有可能发生时会成立灾害对策总部， 由知事任部长，立即向首相报告情况，并有权要求出动自卫队，向周边地区求援。为使运送救援物资的车辆畅通无阻，知享有权决定受灾地区道路禁止一般车辆通行。此夕L，气象厅、警察署、电力公司、煤气公司、自来水公司、电话公司、铁路公司和公路运输公司都有自己的防灾应急组织领导体系，一旦发生自然灾害，既可统一行动，也可各自为战，全面投入救援和重建工作。 二、健全的防灾救灾法律法规体系 日本各种防灾救灾法律法规的制定都是建立在一系列“天灾人祸”的实战考验之上的，因此，具有很强的操作性和适用，生。日本应对灾害的法律法规，可以追溯到明治13年(1880年)制定的法律。这一年，日本明治政府颁布了救助受灾贫民的《备荒储蓄法》。到20世纪中后期， 日本先后制定了《灾害对策基本法》 (1961年)、《应对激甚(非常剧烈)灾害特别财政援助法》 (1962年)、《防灾基本计划》 (1963年)、《地震保险法》(1966年)、《关于支付灾害抚恤金的法》 (1973年)、《活动火山对策特别措置法》(1973年)、《石油等灾害防止法》 (1975年)、《大规模地震对策特别措置法》(1978年)、《受灾害者生活再建支援法》和《原子能灾害对策特别措置法》 (1999年)等法律。1995年1月阪神大地震后， 日本于同年6月修订了《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》。近年来，日本制定的法规有《土沙灾害防止对策法》 (2000年)、《东南海·南海地震防灾对策特别措置法》(2002年)等。到目前为止，日本以《灾害对策基本法》为骨干，共制定有关防灾应急方面的法律约53部，其中包括与《灾害对策基本法》相关的法律5部；有关灾害预防的法律16部；关于灾后重建以及财政金融措施的法律24部以及防灾应急组织方面的法律5部。总之，经过120多年的不懈努力，日本已基本形成了一整套完善的法律法规制度体系，为防灾救灾应急工作的高效实施提供了重要保障。 三、周详的防灾救灾计划体系 日本从中央政府到各级政府，都有针对自身业务权责的防灾应急计划。主要有防灾基本计划以及防灾业务计划和地区防灾计划。 防灾基本计划是根据《灾害对策基本的重要计划。地方公共团体根据此计划再制定防灾业务计划以及地区防灾计划。防灾基本计划由自然灾害对策和事故灾害对策组成。此外，该计划鉴于阪神大地震的救训，于1995年和1997年进行了两次全面修改，使国家、地方公共团体、居民等各主体的责任和义务更加明确，使自主防灾以及志愿者等国民的防灾活动更为规范化。 防灾业务计划是根据防灾基本计划，由各指定行政机构和指定公共机构，结合本部门的实际情况和具体业务编制的计划。地区防灾计划是根据防灾基本计划，由各都、道、府、县结合本地区防灾的实际情况编制，以所辖地区的灾害危险为对象， 以当地可能发生灾害的最大规模为假想目标，建立地区防灾计划。各市、町、村则依地区防灾计划，制定更详细的市、町、村防灾计划。防灾计划的内容，虽因机构层级的不同，详细程度有所差别，但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾应急工作及内容。日本的防灾计划注意定期检查、实际演练和不断更新，并且为了让有关人员和居民知道在灾害来，临之时如何应对，灾害发生之后如何应变，强调让相关政府机构、企业、社区及居民共同参与防灾计划的制定。 四、完善的防灾救灾信息通讯体系 准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，是有效实施灾害预防、灾害应对和灾后重建的前提条件。鉴于此，日本政府于2002年6月通过了《e—Japan重点计划2002》，提出“为了迅速收集和传递防灾信息，让国家过上安稳的生活，将构筑由国家、地方公共团体和个人相结合的高度的信息通讯体系”的设想。以此为契机，2002年10月，中央防灾会议设立了“防灾信息共享专门调查会”。2003年3月，中央防灾会议通过了《关于完善防灾信息体系的基本方针》。 目前，日本已有完善的气象防灾信息、地域气象观测信息、河川流域信息、道路灾害信息等各种系统。利用这些系统，除了对灾害信息进行收集和分析外，重点是保障信息传递的畅通无阻。为此，日本分别建立了以政府各职能部门为主， 由固定通讯线路(包括影像传递线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”和以自治体防灾机构或者当地居民为主的都道县府、市村町的“防灾行政无线网”等专门用于防灾的通讯网络。近几年，日本采取一系列措施进一步完善灾害信息收集和传递系统。如气象厅在全国约600个站点放置地震测试仪和180个站点设置海啸地震观测设施。通过地震活动等综合监视系统POS)、地震海啸监视系统(ETOS)，对地震和海啸的观测数据进行分析和处理；消防厅在全国设立约3400个站点，通过震度信息网络系统，随时观测和向消防厅反馈有关信息等等。 与此同时， 日本还将在2010年全面实现地面数字电视播放，计划使每家每户的数字电视机和带有电视功能的手机能直接接收诸如地震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发事件的危机报。悉，日本松下电器产业公司已发明出使用数字电视提供灾害信息的“紧急防灾信息播报系统”。利用这一系统，如果观众在观看电视时发生灾害，无需遥控，电视就会强制切换成紧急灾害信息播报。 五、全民皆“兵”的防灾救灾防范体系 83年前的9月1日，关东大地震夺去了10万余日本人的生命，也让近30万座建筑化为瓦砾。昔日的惨痛教训让日本高度重视防灾工作，将每年9月1日定为国家“防灾日”。每年的这一天，都要举行有首相和各有关大臣参加的全民性“综合防灾训练”，通过防灾演习让每位大臣、各级政府以及团体和民众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。演习开始前的准备工作比较细致，日本在大街小巷、道路旁边贴上地图，图上用十分醒目的颜色或标志注明避难的地点和前往这些避难点的路线；挨户地传阅演习时间、内容、程序和相关要求；各町会召集辖区民众进行防灾演习动员并转达国家下发的指令等。2004年日本防灾日有35个都、道、府、县，共有100万人参加防灾演习。而去年的8月30日到9月5日的防灾周，约有涵盖45 都道府县的179万人参加。 另外，日本积极鼓励各地区或社区组织和居民自主自发成立防灾救灾市民团体，如消防团、水防团、妇女防火俱乐部、少年防火俱乐部、儿童防火俱乐部等。这些自发的群众性组织，以“自己的区域自己来维护”为理念，平时在所在地区组织防灾训练、普及防灾知识、检查安全隐患、保管与维修防灾器材，形成了地区防灾及互助的有生力量，一旦发生灾情，他们便可立即投入初期灭火、疏散居民、抢救伤员、收集和传递信息等工作，而且他们在平时的地区活动中也是重要的骨干， 由此培养的互助体制及组织意识，对灾害应急处理能力的提高，起到了极其重要的作用。 近年来，日本的防灾救灾演习已经从原来的单纯应对自然灾害发展到了反恐以及应对外国特种部队的小规模入侵等综合性、 多情况的演习，军队的参与力度不断加大。去年的防灾演习除动用了自卫队外，更是美军正规部队首度参加日本的防灾演习。美军护卫舰将假扮成受灾民众的30名东京都职员从东京的晴海码头运送到神奈川县的横须贺港，还出动直升机将救援物资运送到位于东京都足立区的荒川河畔演习地。（ 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/a4c4f3dc5022aaea998f0f71.html