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解析“美国对华轮胎特保案” 摘要：在全球金融危机的背景下，2009 年9 月美国对华轮胎特保案作为奥巴马时代中美贸易第一案，对中国轮胎产业以及中美贸易关系产生了诸多负面影响，也标志着贸易保护主义的进一步抬头。无论是针对中国产品实施的特保机制本身，还是美国在特保调查的过程都存在不合理性。中国应依据WTO 相关规则深入分析本案，进一步探究中国的应对策略。 关键词：市场扰乱421 条款《中国加入世界贸易组织议定书》美国对华轮胎特保案 一、案情回顾 2009 年4 月20 日，美国"钢铁、造纸和林业、橡胶、制造业、能源、联合工业和服务工作者国际联盟"（以下简称"USW"）向美国国际贸易委员会(以下简称"ITC")提出申请，请求对中国输美的所有乘用车和轻型卡车轮胎发起特殊保障措施(以下简称"特保措施")调查；2009 年4 月26 日， ITC根据美国《1974 年贸易法》第421 条(以下简称"421 条款")宣布启动p调查并于2009 年6 月18 日作出肯定性裁定。6 位委员以4：2 的投票p结果认定："中国输美涉案乘用车和轻型卡车轮胎产品进口的大量增加，p造成或威胁造成美国内产业的市场扰乱。"2009 年6 月29 日ITC 对轮 胎特保案作出救济措施，建议在现行进口关税（3.4%～ 4.0%）的基础上， 对中国出口美国的乘用车与轻型卡车轮胎连续3 年分别加征55%、45% 和35%的特别从价关税；2009 年7 月14 日，ITC发布对轮胎特保案的裁 决报告。认定轮胎产品在美国市场的大量增加造成或威胁造成美国国 内产业的市场扰乱。 2009 年9 月11 日，美国总统奥巴马决定，对涉案中国进口轮胎实施 为期3 年的惩罚性关税，第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。 2009 年9 月14 日，中国政府就美国采取的相关措施在WTO 争端机制 框架下提出磋商请求，2009 年12 月在中美双方磋商未果的情况下，中 国向WTO 争端解决机构(DSB)提出设立专家组的要求，但是美方按照 相关程序阻止了专家组的设立。2010 年1 月19 日，在DSB 会议上，中 方再次提出设立专家组的要求，中美轮胎特保案调查专家组成立，WTO 正式启动调查程序。 二、美国对华轮胎特保案的不合理性分析 （一）WTO 框架下对华特保措施的法律依据 在中国加入WTO的旷日持久的谈判过程中，1999 年11 月15 日中 国与美国达成《关于中国加入WTO 的协定》，该协定确立了特保条款， 中美双方同意建立特殊的机制来处理中国对美国的进口激增现象，一旦 来自中国的进口成为实质损害的一个重要原因时，美国可以基于比WTO 保障条款更低的标准对中国实施单边保障措施。① WTO《保障措施协定》中规定的一般保障措施的实施只针对产品， 而不针对国别，但是对华特保措施却只针对原产于中国的产品，其法律 依据是中国为了加入WTO 作出种种妥协下的《中华人民共和国加入世 贸组织议定书》（Protocol on Accession toWTO of the People's Republic of China，以下简称《入世议定书》）第16 条和《中国加入WTO工作组报告》 (Report of the Working Party on the Accession of China,以下简称《工作组 报告书》) 第245-250 段。中国承诺，允许WTO 其他成员方在中国入世 后的12 年过渡期内，可以为了防止或补救中国产品对其他成员方国内 市场造成或威胁造成市场扰乱或贸易转移，单独针对原产于中国的产品 采取歧视性的特保措施。中国接受特保机制是中国为了获得美国永久 最惠国待遇并尽快以非完全市场经济的体制加入WTO 不得已所作出 的退让，但是，从形式上看，针对中国产品的特保机制在WTO 框架下是 具备合法性的，也就是说美国作为WTO 的成员有权依据《入世议定书》 第16 条的规定对中国输美乘用车和轻型卡车轮胎进行特保调查，并在 满足上述规定的基础上作出肯定性裁决对相关产品实施特保措施。 需要指出的是，虽然对华特保条款形式上是合法的，但这种过渡性 保障机制本身的不公正性也是显而易见的。一方面，对华特保机制的实 施对象仅限于原产于中国的产品，只针对中国，已经违反了WTO 倡导 的自由贸易原则、非歧视原则，也违背了WTO 保障措施的设立目的，使 中国出口面临的限制远远超过WTO《保障措施协定》所规定的内容, 造 成了中国在WTO 内部处于不平等的地位，大大增加了WTO 其他成员 对中国产品频繁发起特保调查的可能性。另一方面，对华特保机制的实 施标准的也存在不公正性，这主要体现在其实施条件的模糊性和低标 准。《入世议定书》第16 条和《工作组报告书》第245-250 段所规定特保 措施中的一些涉及实施条件的关键概念如"市场扰乱"、"重大贸易转移"、" 重要原因"、"实质损害"缺乏严格的界定，导致WTO 其他成员方在贸易 实践中任意解释，随意发起对华产品的特保调查。 （二）美国作出对华特保裁决的依据 ITC根据421 条款启动特保调查的依据主要有以下三点：一是根据 ITC的统计，从中国进口的消费用轮胎从2004 年到2008 年进口数量增 加了215%，金额则增长295%，造成美国轮胎制造企业倒闭；二是在过去 的5 年间，由于中国轮胎大量进入美国市场，导致美轮胎业失去大约5000 个工作岗位；三是认定中国轮胎扰乱美国市场。 依据美国421 条款，特保措施调查主要是确定是否存在市场扰乱， 其认定主要考察以下四个因素： 首先，相同或直接竞争产品和国内产业。美国轮胎市场按照级别可 以划分为高、中、低三档，中国产品主要供应中、低端市场，涉案轮胎主要 供应美国的维修市场，而美国自产轮胎主要供应原配市场和替换市场， 两者并不存在直接竞争关系。显然，本案所涉产品不符合认定是否存在 市场扰乱的第一项考量因素。 其次，迅速增长的进口。ITC 在考察进口是否迅速增长时选定了 2004 年至2009 年这个时间段，指出增长的绝对量，肯定了中国进口的 迅速增长。中国在特保调查启动后强调的近期进口未明显迅速增加甚 至进口下降的情况并不能与ITC 对抗。其原因是421 条款没有关于增 长的时间选择和详细情况的规定，这无疑增加了其在调查中的自由裁量 权和作出市场扰乱裁定的机会。 再次，国内产业遭受实质损害或实质损害威胁。美国国内产业关停 部分工厂和生产设备的行为是出于选择高端市场而主动进行的结构调整，与中国产品的进口无关。换句话说，即使美国停止进口中国轮胎，此类轮胎仍然要从其他国家替代进口以满足美国市场的需要。 最后，中国进口的迅速增加是造成实质损害或实质损害威胁的重要 原因。美方认为，中国进口轮胎的增加造成了美国轮胎业业绩下滑和美 国失业率提高，但事实上，美国轮胎业业绩下滑和就业减少并不是中国 轮胎出口所导致的，而是因为美国次贷危机引发的金融危机造成了美国 汽车业的不景气，同时由于成本和产业升级原因美国轮胎制造商更多选 择在发展中国家生产。因此，本案所涉轮胎进口的增加也不是造成实质 损害或实质损害威胁的重要原因。 综合以上四个方面，ITC 作出存在市 场扰乱的裁决显然是不合理的。 此外，奥巴马宣布采取轮胎特保措施违反了美国在20 国集团金融 峰会上反复作出的承诺。因为对中国涉案轮胎征收惩罚性关税，属于 《伦敦金融峰会公报》中关于反对保护主义和促进全球贸易及投资部分 中的针对贸易"设置新的障碍"和对出口"施加新的限制"，而且在时间上 属于2008 年伦敦峰会后的12 个月内。所以，美国对华轮胎特保措施 违反了相关国际法律文件的规定，既损害了美国的国际形象，又造成了 中美双输的尴尬局面。 三、中国应对轮胎特保案的策略 众所周知，由美国次贷危机引发的全球性金融危机对各国的影响， 受到重创的美国目前也尚未恢复元气，这是美国发起对华特保案的一个 重要原因，同时，贸易保护主义愈演愈烈也是导致中国对外贸易持续低 迷的原因之一。因此，笔者认为应采取以下策略抑制对华轮胎特保案带 来的负面影响： 首先，进一步加强相关规则研究，完善中国相关法律、法规。一方 面，针对轮胎特保案反映出来的问题，应进一步完善《对外贸易法》、修改 原产地规则，为对抗贸易保护行为提供国内法依据；另一方面，加强对主 要贸易伙伴的现行贸易保护主义法律、政策及机制的研究，做好事前准 备。一旦发生贸易摩擦，应通过外交谈判，据理力争，将中国可能受到的 损失降到最低程度。 其次，生产企业尽快转变观念，调整战略。中美轮胎特保案的发生 揭示了我国轮胎业抢占国际市场恶性竞争与产业结构不合理的现状。 相关生产企业一要从观念上改变片面追求经济利益的心理，为长远利益 考虑，调整产品结构，鼓励技术创新，提高品牌意识，促进产业升级。二要应对美国出口市场大幅萎缩的局面，尽快调整出口结构和方向，开拓 拉美、非洲等新市场。 再次，建立预警，加强事先防范力度。通过建立动态信息平台及时 监测我国产品在特定时期或对某些特定国家的出口状况，有助于规避和 消除潜在的风险。同时，积极发挥政府和行业协会的作用，政府在整个 特保预警体系的建立中负有规划、帮助和监督的责任，是预警机制构建 和良好运作的关键。行业协会作为整个行业利益的代表具有重要的协 调作用。一方面，行业协会可通过内部的协调机制，让企业实行自律，协 调本行业出口产品的数量和市场流向等，另一方面，可代表企业以民间 组织的身份与对方进行沟通，争取达成谅解，减少特保调查。 最后，积极应诉，通过争端解决机制合理维权。涉案企业应利用预 警机制提供的信息，在遭受特保调查的第一时间作出有针对性的抗辩， 如本案中指出美国固特异在华独资公司、固铂公司在华合资公司等公司 在华投资后将利润转回美国和美国轮胎企业在中国大量贴牌生产产品 并返销到美国的事实。得出特保措施直接影响在中国的这些美资企业 的利益和美国埃克森美孚化工有限公司在内的轮胎原料供应商在华利 益的结论。这些均可能对总统最后的决定产生影响，此前布什总统就是 基于美国整体利益的考虑作出不采取特保措施的最后决定。此次轮胎 特保案在磋商未果的情况下，通过争端解决机制维权，虽然结果难以预 料，即使获胜也无法挽回相应损失，但至少使中国政府和企业在参与整 个过程中进一步熟悉WTO 争端解决规则，积累宝贵经验，也对WTO 其 他成员方起到了预防和警示作用。 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/a733210a763231126edb11fa.html