我国城市交通管理体制改革的基本思路探索
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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 我国城市交通管理体制改革的基本思路探索 作者：贺小敏 张敬 来源：《人力资源管理》2015年第05期 摘要：随着我国经济的发展提速和城市化进程的步伐加快，城市道路交通管理工作面临严峻的挑战，如何解决城市交通问题已经成为研究城市可持续发展的一个重要课题。本文分析了我国城市交通现状问题，指出我国现行的城市交通管理体制不能很好地适应交通运输业和城市道路交通网络的蓬勃发展，应该借鉴新加坡模式来深化城市交通的体制改革。 关键词：城市交通 ;交通管理体制 ;新加坡模式 近年来，伴随着轻轨、高铁和高速公路的飞速发展，我国的交通事业已经具备一定规模。然而，我国城市道路交通的运输管理体制仍然沿袭着计划经济时期的管理模式，不能很好地适应城市交通运输市场快速变化的基本要求，这已经成为我国社会和经济发展不可忽视的体制性障碍。正视现行城市交通管理体制的不足与弊端，从中总结出交管体制的问题与发展趋势，并结合我国实际的城市交通现状，探索出一套完整系统的改革思路，实在是刻不容缓。 一、我国城市交通的现状分析 改革开放三十余载，我国经济飞速发展，随之而来的即是我国城市化的提速加快。根据中国发展研究基金会在京发布的题为《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》的报告：从“十二五”开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使我国城市化率在2030年达到65%。随着城市建设步伐的不断加快，城市化发展过程中产生的一些交通问题备受政府和社会各界的关注。目前，我国的城市交通现状确实令人堪忧，主要问题凸显在以下四个方面： 1.城市规模不断扩大，交通压力日益沉重。改革开放以来，我国城市人口迅速增长，城市规模不断扩大，城市化呈现快速发展之势。同时，人员出行和物资交流日益频繁，我国的交通规模也在不断扩大，这些给城市管理者带来沉重的压力与巨大的挑战。主要表现在：第一，机动车数量高居不下，道路容量严重不足。近年来，私家车数量猛增，居民的出行方式大大改变，与之对应的是人均道路占有量不足，无疑给道路交通管理带来很大的挑战。即使城市管理者一直以发展城市道路为重心，但仍赶不上城市交通量年均20%的增长速度。第二，路网设计不合理，交通指挥管理效率低下。我国现有城市路网的密度通常较低，交通微循环不畅，城市道路的功能混乱，人均出行时间长，出行效率下降。道路交通网络如同人体的各个血管，血管的通畅与否，直接关系着城市的健康发展与稳定运行。第三，公共交通系统萎靡，出行结构不合理。目前我国城市公共交通系统的建设总量严重滞后，公共交通的资金投入不足，城市公共汽车交通发展不够繁荣。比如：多年来一直提倡的公交专用车道不见有所设立;道路拥挤时公交车的行驶速度甚至不如自行车快;公交车在午间及夜间的班次较少等弊端普遍存在，另外，我国地铁建设技术尚未成熟……以上种种，都可能成为导致人们出行方式改变的重要原因。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 2.城市交通相对混乱，环境问题逐渐凸显。随着人们出行方式的大大改变，我国机动车保有量迅速增加，进而机动车的废气排放及噪声问题日趋凸显。目前我国汽车工业技术的发展水平较低，汽车耗油的品质不高，油烟排放的限制和保洁设备的配套不到位，加之我国城市人口、车辆和建筑的过于密集，导致城市交通污染的危害日益加剧。此外，城市交通发展所带来的水体污染、地面下沉、日照危害、电波辐射等公害也不断影响着人类的身心健康。根据汽车行业研究的相关报告，我国机动车尾气排放已成为城市大气污染的首要来源。并且如果按照目前的速度发展下去，到2020年我国的汽车保有量或达2亿辆。 3.停车难度越来越大，公共纠纷浮出水面。随着城市私家车保有量的持续上升，城市停车难的现象日益显现，由此带来一系列的城市交通治安问题。停车难加重交通拥堵，引发公共纠纷，使得民众关系日益紧张。近年来，由于私占草坪、刮蹭车辆、侵占道路等问题引发的治安事件和暴力冲突事件也时有发生。停车难实际上是城市规划落后于城市经济发展的结果，经济的飞速发展和城市规模的不断膨胀，购车人数的剧增，使得停车资源无法满足市民停车的需要。 4.交通事故频发。目前，随着汽车产业的快速发展，我国汽车数量日益增加，根据公安部相关数据显示，截至2012年底，我国机动车保有数量2.4亿余辆，驾驶机动车的人数达到了2.6亿，而且驾驶人数以每年2647万的速度在增长。每年涉及人员伤亡的交通事故起数和死亡人数非常惊人，2005年450254起和98738人，2006年的378781起和89455人，2007年的327209起和81649人，2008年的265204起和73484人，2009年的238351起和67759人，2010年219521起和65225人，2011年210812起和62387人……而2012年明显有所下降，事故起数是4.6万和死亡人数是1.1万，2013年，全国道路交通事故死亡人数比去年同期下降13.3%;2014年的全国交通事故起数目前还没有官方数据公布，以山东省为例，2014年山东省道路交通事故起数和死亡人数，同比分别下降4.09%和11.77%。数据表明，交通事故起数和死亡人数在逐年下降，但是我国仍然是世界上交通事故频发的国家，形势不容乐观。 二、我国城市交管体制弊端分析 我国城市交通的发展现状中之所以存在如此多的问题，是与我国目前的交管体制存在许多弊端密切相关的。具体来说，这些弊端可以概括为以下几个方面。 1.城市道路的设计与建设滞后于城市发展现状。加大城市道路建设投入力度，能有效地缓解城市居住环境的拥挤现状，是提高居民生活质量水平的主要途径之一。我国正处于社会主义发展的初级阶段，与世界上其他发展中国家相比，我国建设路程最长建设总量最大，所以城市道路建设必须要有超前意识。然而我国城市道路建设的设计严重滞后于城市的发展变化，以南京为例，至2002年底，南京市城市道路总长度为5368.53公里，全市人均道路面积11.31平方米，以绕城公路、内环路以及八条放射状连接线的“两环八射”快速路系统为主的主城道路初具雏形，“经五纬八”的主干道网络形成，但是区域交通道路瓶颈尚未消除，道路建设缺乏超前意识。因此，城市道路建设应与城市设计规划紧密衔接，加大道路建设投入，让城市规划服务于龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 道路网络建设，让道路网络建设来规范城市规划，两者相结合来促进城市化进程规范运行和城市经济健康发展。 2.城市道路建设主体不明，管理部门分工不清，城市交通的指挥水平有待提高。目前我国的交管体制是传统的多部门交叉管理模式。以目前济南市的城市交通现状为例，整体交通规划由济南市规划设计院统一进行，公路归交通局及其下属的公路局分管，水路无论市区内外均归市交通局管理，物流客货运企业均归国资委及其下属或分支部门管理……这种模式基本上沿用传统的条块分割、垂直领导的分散管理模式，是典型的计划经济体制的产物。而这样的城市交管体制必定会带来以下问题：一是管理部门众多，部门间的协调配合难度较大，对运输市场变化的应变能力较低;二是职能、职责交叉明显，行政效率低下，容易产生内耗;三是以管理为目的，管理职能突出，服务功能相对弱化，从这个意义上来说，此模式已经不能适应我国目前提出的建设服务型政府的要求。目前我国城市交通指挥系统的管控能力不强，急需整合和共享相关信息资源以增强我们的交通事故快速反映能力，提高我们的城市交通指挥水平。 3.城市交通工具和技术设施落后。我国的城市轨道交通只有40多年的历史，与发达国家100多年的历史相比，我国在综合交通规划与设计及一些关键技术设备和运营管理水平等方面明显落后许多。首先，我国城市轨道交通的机械施工与国际先进水平存在一定差距;其次，城市轨道交通的技术设备需进一步研制更新，尤其是通信及信号系统;再次，城市轨道交通的技术管理水平与发达国家相比，差距仍然很大;最后，当前车辆段检修工艺比较落后，车辆段工艺流程不合理，与此同时，我国城市轨道交通系统的技术创新动力稍显不足，尤其是在新型交通系统的研制与开发方面，像无人驾驶新系统和磁悬浮系统车等制式。 4.各项资源短缺。以停车难和校车事件为例，针对上文我们提到的城市交通现状中停车难的问题，首先，如果在停车场管理环节出现漏洞与疏忽，有关交通部门监管不到位，便会导致停车难、乱停车的现象频繁出现。其次，缓解停车难，关键在于“开源”，即增加车位，开发路边停车位或者充分利用空间建造停车场。以宁波镇海区为例，车多位少使得随意占道停车现象严重，为此，区政府部门投资建造两大停车场，并从2010年4月8日起对老城区内的公共停车场和路边画线的停车位实行免费停车。措施出台后，原本空荡荡的停车场立即停满车辆。同时，镇海区通过对部分人行道、慢车道和闲置地块进行规划改造，使车位增加2000多个，同时加大了对违章停车处罚力度。两项措施并举之后，随意占道停车的现象确实减少很多，随后，区政府在老城区试点的基础上，决定把该项措施扩展到全区，并取得不错的治理效果，在很大程度上缓解了停车难的问题，是实实在在的利民之举。近年来，小学生校车事件逐渐被人们密切关注。究其原因，表现在以下几方面：校车事件频发，校车安全配置不达标，监督管理不到位事故隐患多;黑校车没有任何审批手续，违规违章屡见不鲜;在农村地区利用农用车、拖拉机甚至报废车辆接送学生上下学也时有发生……以上种种，引人思考的是在校车乱象的背后存在监管的缺位。首先，社会群体安全意识低下，孩子的自我保护能力和应对突发事故的能力较低;其次，教育部门和交管部门的监管不力，政府财政支持不够;最后，家庭强烈的社会安全需求和校车服务资源短缺的现实形成尖锐矛盾。因此，政府相关部门需加大监管力度，确保学生的安全，相关部门也要通力合作，共同探讨一种积极、健康的校车机制，同时也应优化教育龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 资源的分配布局，让教育经费能够发挥出最大的效益，让交通真正成为一种便民利民的工具，而不是害民伤民的武器。 三、新加坡模式对我国城市交管体制改革的启示 我国出现的这些交通问题，在世界上其他国家也曾发生过，如东南亚的新型国家新加坡。在上个世纪八九十年代新加坡也曾出现过这样的交通问题，但是该国创建了一种新型的全局性交管体制，已经很好地解决了此项难题。这种交管体制被称为新加坡模式，值得我们学习和借鉴。新加坡模式是什么呢？实际上就是一体化的交通管理体制——新加坡交通部主管全国的陆路交通、航运运输和海港运输，由陆路交通管理局、民航管理局、海事及港务管理局和公共交通理事会4个下属机构组成（如图1所示）。 战略规划、决策 二级规划与执行管理 技术服务与研究 图1 ;新加坡交通管理系统 从图中可以看到，新加坡的交通管理体制按照交通发展的内在运行规律，从交通系统的政策、规划、设计、建设、管理、服务等多方面的职责进行一体化纵向整合，即纵向职能一条线模式，使交通体系的职能配置和系统运行相辅相成、有机统一、协调发展，保证交通行业纵向运行规律的完整性及交通决策、管理、运行的科学性。新加坡的一体化交通管理体制实现了综合部门与专业部门各定其位各司其职，衔接畅通而职责明晰，为打造世界级一体化绿色交通体系提供制度保障。 有鉴于新加坡模式，针对我国城市交通现状和交管体制弊端，我国的交管体制改革具体可以从以下方面着手。 1.坚持机构改革、职能转变与权力调整相配套。机构的改革，职能的转变与权力的调整是一个配套的系统性过程，三者共同构成城市交通管理体制改革的框架。离开任何一方必然会影响整个交通管理体制的健康运转。机构的重新改革和职能的二次划分必然会打破旧的机构组织和职能体系，形成一个新的机构组织结构和职能划分体系。然而，如果权力调整错位，势必会造成两种后果：一些机构有责无权，工作难以开展，职能难以实现;另一些机构有权无责，权力空置，效率滞后。这些都与交通管理体制改革所的权责一致原则相背离。因此，我国交通管理体制改革必须贯彻“机构改革，职能转变与权力调整相配套”的改革思路。 2.坚持公路管理体制、高速公路管理体制等子系统交通体制改革和整体交通管理体制改革相配套。本文所指的交通管理体制是一个总系统。在这个总系统下，又可以分为多个子系统交通管理体制，比如公路交通管理体制、高速公路管理体制、运输管理体制、规费征收管理体制龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 等。这些体制的改革不应该是孤立进行的，而是共同促进相互影响，共同构成交通管理体制的整体推进。其中任何一个子系统交通管理体制都会对其他的体制改革产生影响，而且也会影响整个交通管理体制改革的推进。比如我们在进行运输管理体制改革时，如果不把其与公路管理体制改革、高速公路管理体制改革、地方铁路管理体制改革和航海管理体制改革相配套，就很难实现大运输交通。 3.坚持交通管理体制改革与交通系统外的其他体制改革相配套。其他体制改革包括国家行政体制改革、城市规划体制改革、环境保护部门改革、再就业培训体系改革和社会保障体制改革等。这些改革虽然是交通管理体制之外的改革，但它们与交通管理体制改革有着千丝万缕的联系。首先，整个行政体制改革给包括行政体制改革在内的其他所有改革指明方向，所有的体制改革都在这样一个大的环境下进行。其次，交通体制改革还与城市规划体制改革、环境保护部门改革相配套，只有各项工作协调进行，合理划分各部门的权责范围，方可顺利开展，进而取得事半功倍的效果。最后，交通管理体制改革与再就业培训体系改革和社会保障体系改革相结合，这是保证交通管理体制改革在社会压力可承受的范围内进行的基本前提。 综上所述，借鉴新加坡模式，城市管理者应尽力扩宽城市交通管理体制改革的视野，以全局性和战略性的眼光去审时度势逐步推进，从整体上攻坚克难，抓住细节，稳步向前，以突破体制改革的各项难题。同时，城市管理者需以构建综合交通运输体系为目标，转变政府职能，理顺权责关系，优化组织结构，完善体制机制，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行通畅、监督有力的综合交通管理体制，为推进现代交通运输业发展提供体制性保障，这也是切实可行的改革思路。 （贺小敏，1984—，男，湖南衡阳人，文学博士，东北大学文法学院教师，讲师，研究方向为唐宋文学、行政管理与人力资源管理。张敬，1993—，女，河北沧州人，东北大学秦皇岛分校管理学院行政管理专业，学生，研究方向为行政管理。） 参考文献 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