两种形塑：唐斯官僚制的一个分析 安东尼·唐斯（Anthony Downs）的《官僚制内幕》一书，成文于1967年。时值公共选择理论兴盛时期，而新公共行政理论尚未兴起。唐斯对官僚制的研究主要采取了结构功能的方法，遵循官僚组织和官僚组织中的人两个维度，对官僚组织进行了宏观和微观层面的总体而全面的分析，对官僚组织的产生、演进和变革的逻辑与对官僚组织中官员个体的基本假设、行为模式逻辑分别都具有深刻的把握。可谓早期行政管理理论中的经典著作。但是，值得注意的是，唐斯的分析主要笔墨集中在内部，在环境或者社会职能对官僚组织的形塑作用上论述有所欠缺。在官僚制内部论述上着重于制度和个体行为的分别论述，对制度形塑个体行为上有所欠缺，从而使得唐斯对官僚制制度完善的规范建议集中在人格化层面，而非制度本身层面。 一 唐斯官僚制分析的维度与逻辑 （一）官僚制分析的维度 唐斯对官僚制度的分析分为制度结构和制度中的官员两个维度。官僚制制度结构维度的论述主要包括官僚组织的生命周期、官僚组织的必要性、官僚组织与环境的关系、官僚组织共同的内部特征、官僚组织中的信息沟通、官僚组织中控制问题的本质、控制的程序与机制、僵化周期、变革的历程、官僚组织的领域、官僚组织的意识形态。官僚制中人的维度主要包括官员中的共同局限和偏见、官员的环境、动机和目标、官员的行为类型、搜寻与变革的基本动力、官僚组织中的搜寻问题、目标一致、人员招聘与教化。 （二）官僚制分析维度的基本逻辑 唐斯将对官僚制的研究分解为对制度本身和制度中的人的研究，具有十分清晰的逻辑脉络。对官僚制制度本身的研究来看，首先是解决官僚制度如何可能的问题，即为什么会产生又为什么会存在，包括官僚制的形成、官僚组织的必要性；其次是解决官僚制度如何维系问题，即官僚制的僵化周期、官僚组织中的信息沟通、官僚组织中的控制问题、制度变革历程、组织领域界定、官僚的意识形态、政府预算研究；最后解决官僚制度去向如何的问题，即增长的官僚政治、社会效率和个人自由。对官僚制制度中的人的研究，首先是解决何谓官僚的问题，即官僚的身份属性，包括官僚的定义、官员中的共同局限和偏见、动机和目标；然后解决官僚如何行为，即官员的行为类型、搜寻问题；最后解决官僚的规范问题，即以制度优化运行为目标的官僚人员招聘与教化。 二 官僚制中环境对制度的形塑 无疑，环境或者情境对制度具有形塑作用，即使这种形塑作用的程度未有共识，也不影响分析效用。唐斯对这一点具有清楚的认识，他对官僚制的研究基于三个基本假设，即官僚化官员试图理性地实现他们的目标、官僚化官员目标具有复杂性、每一个组织的社会职能都很强烈地影响着它的内部机构和行为，反之亦然。第三个基本假设就是关于环境或者情境对制度本身具有形塑作用的表述。虽然意识到这个问题，但文中论述却很少再提及这种形塑作用。 唐斯指出，非市场组织存在的必要性主要有内部化巨大的外部成本或者收益、提供公共物品、消除垄断、促进公平分配、创设法律或者规则。这里唐斯的非市场组织暗指官僚组织。唐斯提出将官僚组织按七种结构形式进行职能分类，但只是作为指导，实际上并未给出具体的分类。 在后面对官僚制的更为一般的论述中，很难看出环境或者社会职能对制度的形塑作用，给人留下了官僚制单一化的特征。实际上，认识到环境、情境或者职能对官僚组织的形塑作用的重要意义在于能够将一般化的官僚制理论应用到具体领域中，减少盲目的理论套用。根据唐斯对官僚制的定义，组织必须同时满足以下几个条件才是官僚组织：第一，必须是大型组织；第二，组织中的绝大多数工作人员都是全职的，并以此收入为生；第三，初期雇用的人员的提升、留用和评估以职责而定，而非按照个人特征或者选民评价；第四，产出部分主要不是以直接或者间接地由组织外部的市场通过权衡机制来评估。因此，公立医院、消防、学校和军队都是官僚组织。具体分析，这四种组织由于其社会职能或者情境不同、环境不同要求不同的组织结构。医院和消防对快速反应能力的要求较高，所以在沟通程序结构和控制自然不同于学校；而军队则要求较强的意识形态和命令的一致性，所以制度设计上可能更突出教化和控制特征。 三 官僚制中制度对个体行为的形塑 唐斯官僚制的分析遵循制度与人两个维度，制度与人的现实结合则是官僚制运行维系的基础。唐斯关于制度中人的论述主要在官员中的共同局限和偏见，以及官员的行为类型上。官员的主要局限在于决策时间的限制、决策信息的不完备、个人偏好问题、决策以及信息搜集能力几个方面。官员的主要偏见主要是向上汇报时的信息歪曲、执行命令时的偏好选择、对上级命令的利益性重构、职责承担的利益性重构。官员的类型决定了其不同的行为模式，权力攀登者对实现权力、收入和声望最大化具有较高要求，所以会通过晋升、扩张和跳槽等技巧实现这一目的；保守者对安全的要求较高，希望保住现有的权力、收入和声望，在行为上 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/a537237c763231126fdb1168.html