国家与社会视角下的公共领域——读《基层行政的僵化》 摘 要：基层行政组织是国家与社会成员互动的直接参与者，基层行政的僵化容易导致政府行政效率低下，民众与政府难以形成良性的互动模式。通过构建公共领域，建立起双轨政治的互动模式，将政治国家与社会个人有机的联系起来，架起国家与社会的良性互动的桥梁，实现国家的稳定和谐。 关键字：国家与社会，双轨政治，公共领域 费孝通先生在《基层行政的僵化》一文中从贪污无能这一社会现象出发来探讨基层行政的僵化。文中费老强调基层行政的僵化的原因复杂，需要从社会和文化等各方面进行改革才能解决基层行政的僵化问题。基于对云南乡村的调查，费老从中央到地方，地方到中央的互动来考察基层行政僵化的原因。 首先，费老构建了一个理想的政治互动模型——双轨政治。“一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”专制政治与民主政治都存在双轨政治形式，只是专制政治的自下而上的轨道容易淤塞。 中国以往的专制政治中有两道防线，使可能成为暴君的皇帝不致于成为暴君。第一道防线就是政治哲学里的无为主义。这种无为主义的后果就是，软禁权利，使它不出乱子，以政治的无为主义来代替宪法。在现代社会，人们的政治权利是受宪法保护的，公民只有行使权利才有可能保证自己的利益。然而，在这种古代社会所实行的人治是无法确保人的基本权利的，因此在现代社会这种专制的政治制度是不可取的。另一道防线就是在行政机构的范围上加以极严重的限制，就是把集权的中央架空，使它不能进入人民日常生活有关的地方。也就是说中国的行政机构与国民的社会生活脱节，行政机构与国民没有建立起来直接的互动关系，中央集权与基层的互动是通过地方自治团体联系起来的。这种自治团体是由当地人民具体需要中发生的，而且享受着地方人民所赋予的权力，不受中央的干涉。在向上沟通的过程中起着关键作用的角色由绅士来担当，绅士处于行政体制之外，但他发挥着行政职能中的上传的作用，他通过自己的网络将民间意愿传到中央。在传统的中国社会实行着高度的地方自治，这种民间团体的自治成为第二道防线。但保甲制度的推行将这第二道防线也冲破了。保甲制度将自上而下的单轨政治推进到社会的最基层，然而，最初的管理模式是高度的地方自治，保甲制度将这种民间所认同的管理方式打破，给社会生活造成了混乱。致使基层行政的僵化问题是发生在保甲的人选上。保甲是执行上级机关命令的行政机构，同时却是合法的地方公务的执行者。这两种任务在传统结构中由三种人分担：衙门里的差人、地方的乡约和自治集团的领袖管事。很多地方凡是有地位的人是不愿意做保长的，传统的绅士为了他在政治结构中的特殊作用不能进入行政机构，一旦他进入了，唯一的自下而上的轨道就淤塞了。保长不代表地方的利益，作为政府的代言人掌握着权力。这样的结果是地方上有地位的人和保长处在对立的状态而没有桥梁可通。乡村里有威望的人为了自己的利益，放弃他的政治立场加入到行政系统较为划算。他当上保长后可以支配地方的权利，但他的角色发生改变，随着角色的改变他的职能也随之变化，他受上级的管理，从此下情不可上达，这类地方成为政治死角。 在这种基层唯一的“安全阀”关闭后，事实上新的机构并不能有效的去接收原有的自治机构来推行地方公务，旧的机构失去了合法地位，正常的政治生活无法进行。这样就出现了基层政务的僵持，表现出来的就是基层政务没有效率。 最后费老得出结论，基层行政的僵化是因为“一方面加强了中央的职能，另一方面又堵住了自下而上的政治轨道，把传统集权和分权，中央和地方的协调关键破坏了，而并没有创制新的办法出来代替旧的。” 在文章的伊始，费老已经提出政治统治长久持续的模式即双轨政治。这种双轨政治模式可谓一种理想模型，在当今社会中亦有这种模式的影子。但就具体情况而言，自上而下的统治较自下而上的反馈要强的很多。结合当今社会发展情况和费老及西方的理论思想，笔者认为有必要在我国建立起具有公共领域话语权的市民社会。 公共领域最为当代政治哲学、社会学、法学等学科的研究前沿问题之一，也是当今社会建设的一个重要问题。公共领域的最核心含义，是独立于国家政治权力并介于国家与社会之间的公共交往和公众舆论，它既监督制约国家政治权力，同时又为政治权威提供合法性基础。1 基于法制层面，社会主义宪政建设要求公共领域和市民社会的壮大。宪政的前提是国家与社会的分离，法治主要适应社会需要，而不是国家需要。因此，我国实现社会主义宪政需要解决的一个重要问题是公共领域和市民社会的欠缺。公共领域作为社会个人与政治国家之间的平衡器，它在促成公民个人与政治国家间距的同时，又在架构二者理性沟通的桥梁，并确立三者在社会结构中稳定的秩序。一方面，公民个人的各种诉求通过公共领域中特有的各种社会空间、社会团体组织、社会运动和公共传媒想国家政治权利机构传达，并形成一种现实压力使其得以实现。另一方面，国家通过公共领域对公民个人的行为进行规制、引导以避免个人狭隘性对公众秩序造成冲击。公共领域孕育了公民与国家对话的基本形式即法律，而法律又进一步确认了公民与国家关系的基本架构。正是在公共领域的理性商谈中，公民的意志、利益道德上升为法律，并获得国家的认可而取得了合法性。在公共领域中，公民个人与政治国家之间的“冲突”通过理性沟通得以释放、缓解甚至被消解，并最终以立法中的辩论、政治中的争论以及公民的投票等形式表现出来。那么应该如何构建国家与社会良性互动的公共领域并将其发展成为人人参与的市民社会？在我国能否形成社会公民与国家政治良性互动的市民社会？ 首先笔者认为，就目前我国社会而言，市场经济正在逐步发展壮大，随着经济的发展，各类社会团体、民间组织也在蓬勃的发展起来。非公有制经济的迅猛发展以及私有合法财产的所有权开始得到法律的保护，这些变化为我国现代的公共领域的产生与发展提供了经济基础。第二，作为国家的政治层面来讲，领导阶层需要倾听民意了解社会情况，这为公共领域的产生提供了政治保障。第三，作为公共领域媒介的报纸、广播、电视、网络等的发展迅速，并具有了较大的独立性，开始扮演公共传媒的角色。第四，民众的自我维权意识逐步增强，民众的自我行动力和组织力增强，这为形成市民社会提供了群众基础。基于以上四点，笔者认为在我国具备了构建公共领域的基础条件按，但封建传统、民主政治传统的缺乏、近代以来公共领域发展不足以及计划经济体制的影响，都使公共领域的生存与发展面临重重困难。那么如何构建我国的公共领域呢？笔者认为应从以下几个角度考虑： 首先，在制度和政策上，对公共领域的构建要给予关注。完善民主与法律制度，从制度上确保公共领域的建构始终在民主、法制的框架内运行。对有益于公共领域发展壮大的民间社会团体组织加强引导与监督。 其次，发展中国的公共领域不是一蹴而就的事，中国公共领域的构建要结合自上而下和自下而上的自觉化道路，需要政府和社会双方面的努力。 再次，从公民角度讲，市民化社会的建立需要公民自主积极的参与公民政治。充分行使公民的监督和言论自由的权利。 最后，大力发展市场经济，壮大社会结构中的中产阶层，扩展私人交往的空间，结构稳固而有效率的社会支持网络。 回顾费老的文章，我们不难看出在上世纪，费老就具有前瞻性的提出“双轨政治”模式，这与西方理论的中的公共领域有异曲同工之处。费老的学术思想值得我们仔细品味语与研 1 杨仁忠著，公共领域论，人民出版社，2009年。 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/d6ac6d02b52acfc789ebc96b.html