党政机构改革中“三定”制度的形成与发展 作者：王光鑫 来源：《党史博采·纪实（上）》 2018年第10期 一、1982年的党政机构改革是“三定”制度的开端 党政机关的职能，从总体上来说是比较稳定的。但是，各机构的职能并不是一成不变的，随着经济、政治、文化、社会的发展，党和国家工作重点的转移，各机构管理对象、环境、条件等因素的变化，机构的职能必须不断调整变化。这就是每过5～10年就要进行一次机构改革的原因，职能要随着党的中心工作的转移来变化。 20世纪50年代中期，国家为规范部门的职能履行，曾制定过十几个部、委、局的《组织简则》，后来由于历史原因，《组织简则》运行一段时间后即不再实行。改革开放以来，党政机构改革围绕适应发展社会主义市场经济的需要，重塑政府体制，并对其进行根本性的改造。1982年的党政机构改革主要侧重精简机构，并在精简的过程中探索出以职责来确定机构和编制的经验，成为“三定”制度形成的开端。 1982年3月，国务院在向全国人大所作的《关于国务院机构改革问题的报告》中，明确提出机构改革“必须首先明确各部门及其所属机构的任务和职责范围”，“每个机构，每个人，负什么责，办什么事，都要有个章程”。在这次国务院机构改革中，一条重要的经验就是，改革首先从“讨论机构的职责范围入手”，并且在机构精简之后，还要进一步深入研究各部门上下左右之间的工作关系，如国务院各部、委之间的关系，国务院各部、委同各省、市、自治区政府及其所属厅、局之间的关系，然后“订出切实可行的规章制度”。在这次机构改革中，中共中央直属机关与国务院同时进行机构改革，并采用了相同的方式进行，即经过“定任务、定机构、定编制”实行改革，所有机关的工作人员都要在这样“三定”的基础上，普遍建立岗位责任制，提高工作效率，提高工作质量。 这次机构改革实际上成为“三定”制度的最早雏形。当时的“定任务”主要强调各部门及其所属机构的任务和职责范围，在后来的改革中逐渐演变为机构的“职能”。 二、1988年机构改革第一次正式提出制订“三定”方案 1988年国务院机构改革，在方法步骤上第一次正式提出各部门要制订定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案，这在以往历次机构改革中是没有过的。 制订“三定”方案，最主要的原因是这次机构改革首次提出转变职能的要求。1986年，经国务院批准，在全国16个中等城市进行机构改革试点。与以往历次机构改革的根本区别之处，就是这次机构改革并没有在撤并机构、精简人员和权力分配上做文章，而是立足搞活企业，转变政府职能，解决长期以来形成的政府部门对企业管得过多、统得过死的老大难问题。在中等城市机构改革试点的基础上，中央机构改革小组吸收改革试点经验，借鉴国外行政体制做法，提出我国党政改革的基本思路，得到中央的肯定。这一思路很重要的一条共识就是：机构改革必先定职能，再定机构和编制。 为避免走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，党的十三大提出，这次机构改革必须抓住转变政府职能这个关键，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构。通过“三定”，推动政府各部门、特别是经济管理部门，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向全行业管理，由“管”字当头转向监督和服务，由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。在这次改革中，各部门按新确定的职能设置机构，确定人员编制，不搞机构的简单合并和按比例裁减人员。 这次“三定”的具体步骤是，对于新组建的部委，先组成筹备组，并由筹备组研究“三定”方案，经筹备组与国务院机构改革办公室多次对话，反复修改，最后由国务院总理办公会议逐个进行审定；其他部门的“三定”工作，在主要负责人的主持下，组织专门的工作班子，研究本部门的“三定”方案，经各部门与国务院机构改革办公室多次对话和修改，最后由总理办公会议或国家机构编制委员会会议逐个进行审定。“三定”方案审定完毕后，各部门按“三定”方案转入正常运转。通过这次“三定”，落实各部门的职能转变，解决部门之间的职能交叉重复问题，合理调整内设机构，重新审定人员编制，完善运行机制和办事规则。这不仅有利于机构改革任务的完成，也为后面的管理工作打下良好基础，是一项具有中国特色的机构改革创造。 此外，在这次改革中，对于各部门之间交叉重复的职能，经过反复协商，最后交由总理办公会议或国家编委会议讨论裁定，有的在“三定”方案中明确分工，有的则专门印发了职责分工的协调意见。以宏观经济管理为例，国家计委、财政部、人民银行三家机构都有相应职能。为理顺管理职责，国家机构编制委员会在三家机构所提意见的基础上，于1988年9月1日印发《国家计委、财政部、人民银行在宏观经济管理方面的分工意见》，对经济运行中计划工作，外债管理、外汇储备和非贸易外汇管理，金融市场管理等方面对三方进行了明确分工，使相应职能进一步具体化、可操作化。 1993年国务院印发的《国家公务员制度实施方案》，对“三定”制度进行了更为详细的规定。《方案》提出，实施国家公务员制度，第一，在确定“三定”方案的基础上，合理设置职位，将机关的职能分解落实到各个职位，明确各职位的职责任务和任职条件，制定职位说明书。第二，根据职位的任职条件，选择配备人员；按照规定的标准和程序，确定国家公务员的职务和级别，完成向国家公务员的过渡。第三，根据单位实际，实施国家公务员各项具体制度。这使得“三定”制度在实际运行中更具有可操作性、规范性。 “三定”规定制度为落实国务院机构改革方案做出突出贡献。从1988年开始，历次机构改革都是以制定实施“三定”作为落实机构改革方案的具体方式和中心任务。通过制定实施“三定”规定，机构改革方案确定的总体目标、基本原则、主要任务得到很好落实。 三、1998年的机构改革将“三定”方案改为“三定”规定 1998年，为满足部门“三定”正式性、权威性、强制性等刚性要求，国务院机构改革时将“三定”方案改为“三定”规定，并在各部门“三定”的基础上，进行部门组织立法，明确工作职能，完善工作秩序。这说明，“三定”规定不仅是具有法律效力的规范性文件，而且是机构改革的中心环节。 二十多年来，伴随着经济社会的进一步发展，“三定”制度也不断发展完善，是我们观察、分析改革方向的重要标志。 一方面，各部门之间多年遭遇诟病的“九龙治水”顽症在“三定”中得以破题。如在2008年的机构改革中，以水资源的保护和污染防治为例，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责。两部门还建立部际协商机制，定期通报水污染防治与水资源保护相关情况，协商解决有关重大问题。此外，水环境信息明确由环境保护部发布，水利部发布水文水资源信息中涉及水环境质量的内容应与环境保护部协商一致。通过类似的“三定”规定，部委之间厘清了交叉职能，明确了权责关系。 另一方面，为强化“三定”规定执行力度，加强政府绩效管理，探索建立了“三定”规定评估制度。2008年“三定”工作完成后，中央编办对国务院部门“三定”规定执行情况进行了评估。评估的内容包括落实“三定”规定的具体措施，是否按照“三定”规定履行职责，内部分工是否顺畅，内设机构是否符合“三定”规定，有无违反“三定”规定以及对进一步完善“三定”规定和深化改革的意见建议等。“三定”评估工作是机构编制工作的重要创新，是检验国务院机构改革精神和要求落实情况、巩固改革成果的重要举措。 “三定”制度三十年来发展演变的实践证明，它为落实党政机构改革方案做出突出贡献。制定“三定”规定是机构改革实施工作的中心环节，是必须紧紧抓住的“牛鼻子”。尽管“三定”制度在实施中还存在一些不足，但随着机构改革和管理体制的不断深化，这一具有中国特色的制度也必将不断完善和发展，并在机构改革实践中越来越发挥应有的作用。■ 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/ec3342385af5f61fb7360b4c2e3f5727a4e92488.html