龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 以户籍改革助力农民分享改革红利 作者：陈明鹤 来源：《共产党员·上》2014年第07期 李克强指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化……使他们（农民工）中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程。”党和国家领导人在不同的场合，强调了一个理念，即新型城镇化要以人为本。强调以人为本的原因就在于近十几年来，我国实行的其实是土地城镇化，大量农村土地用于城镇化建设，导致了城镇化背景下的新的“三农”问题，如土地财政、征地拆迁引发群体性事件、农村空心村等问题都是当今全社会关注的焦点。这些问题不仅影响城镇化发挥作用，而且与党“富裕农民，让农民分享改革红利”的宗旨相违背。 解决土地城镇化带来的一系列问题，推行人口城镇化是一项系统工程，其中涉及土地、户籍、社会保障等诸多改革环节，这些改革环环相扣，共同发挥作用，在这诸多的改革环节中，户籍制度改革涉及民生之重，是因为户籍制度背后与公共服务和社会资源相挂钩。 一、我国当前户籍制度 存在的不足之处 城镇化是农村人口不断向城镇聚集的过程。2013年我国城镇化率为53.7%，而“户籍城镇化率”仅为35.7%左右。这两个数据一方面说明了土地城镇化问题，另一方面也说明了当前户籍制度与城镇化发展不相匹配的问题。随着农村人口不断向城镇聚集，工资性收入在农民收入中所占的比重不断增加，这部分农民已经有能力而且已经长年在城镇生活，他们才是真正符合城镇化发展规律，应该融入城镇化过程的群体。目前，我国约有2.64亿农业户籍人口生活在城镇，由于户籍歧视，这部分人没有真正享受到城镇人口的福利待遇，没有真正实现城镇化。 在我国，户籍制度与福利和社会保障相挂钩。城镇居民享受的社会保障、教育资源、工资水平以及转移支付等都是农民所向往的，而这些都与户籍直接联系在一起。相比较城镇固定人口，以农民工为代表的流动人口大部分没有养老保障和失业保险，享受到的医保不仅覆盖率低而且报销比重低；长期居住在城镇的流动人口难以获得与城镇居民相等的教育。农民工和城镇居民之间在保障与补贴收入方面的差距则更为显著。 户籍制度不仅制约了人口流动，而且使得以农民工为代表的流动人口不能享受市民待遇，没有使为城镇化发展作出巨大贡献的农民享受到发展的成果，违背了城镇化以人为本的核心理念，制约了城镇化发挥提高农民收入、扩大内需的作用。 二、党的十八届三中全会关于 户籍制度改革的规定 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 当前，户籍改革刻不容缓，针对存在的种种问题，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。”《决定》为户籍制度改革制定了一个改革前提，在实施上主要涉及三个方面的改革： （一）户籍制度改革的前提 户籍制度改革的前提是逐步把“符合条件”的农业转移人口转为城镇居民。即当前实施农业转移人口市民化针对的是那些已经在城镇生活或者在农村与城镇之间流动的农民工，这些人对城镇生活较为适应，而且经过多年的城镇生活，在价值观、生活方式和行为习惯上已经融入城镇。因此，推进农业转移人口市民化应该把这部分符合条件的农业转移人口转为城镇居民。 （二）户籍制度改革的三方面内容 1.创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这些提法体现了明确、全面、系统的改革思路，避免我国城镇化出现欧美国家城镇化中的超大规模城市问题，推动我国人口均衡流动和发展。 2.稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。以户籍制度改革推动农业转移人口城镇化进程必须做到以人为本，保证农业转移人口的利益，解除他们进城的后顾之忧。让农民分享发展的成果，给予进城农民户籍所包含的各项福利和社会保障，让农业转移人口身份转变后在住房、养老和医疗等方面都有保障，逐渐消除城乡二元结构造成的不公平，只有这样才能发挥户籍对城镇化的促进作用，决定着户籍改革是否能够成功。 3.建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。对于农业转移人口来说，转移性收入不仅是家庭总收入的一部分，更是是否能受到公平对待的象征。农业转移人口的城镇化要实现他本人以及下一代的城镇化，即成功融入城镇化的农业转移人口不仅要能养活自己，更要能培养下一代在城市立足。因此，农业转移人口不仅要被包含在住房、社保、医疗体系中，还要获得教育、培训等公共服务。 三、辽宁省户籍改革 现状与对策建议 （一）辽宁省户籍制度改革的具体内容 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 辽宁省对于户籍改革的规定与党的十八届三中全会《决定》中相关规定相比有略有详，之所以有略有详是因为辽宁省之前已经进行了重大的户籍改革。2009年4月30日，省政府办公厅印发了《辽宁省深化户籍管理制度改革若干规定》。规定中明确指出：取消农业户口、非农业户口性质划分，实行“一元制”的户籍登记管理制度，按照公民的实际居住地登记户口，统一登记为“居民户口”；对已经参加省内医疗、养老保险人员跨统筹地区流动时医疗、养老保险问题进行了详细规定。 2010年，沈阳市在全省率先实行了以打破户籍壁垒，推进沈阳经济区（辽宁中部城市群8市）建设为目的的户籍管理制度改革，取消农业和非农业户口划分，将每一个自然人统称为“居民”；明确了基本落户准入条件为具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源。 （二）辽宁省户籍改革的建议 1.户籍改革应服务于城镇化发展。当前我国要实行的是以人为本的新型城镇化，重点解决人口城镇化问题，户籍改革不仅要解决户籍歧视问题，更要为农业转移人口市民化起到重要的支撑作用。户籍改革也不应该仅仅局限于户口性质划分，而是要促进城乡一体化发展，保证农业转移人口的利益，服务于城镇化发展的全局。同理，辽宁省户籍改革要明确其服务于辽宁省新型城镇化发展的重要使命。 2.明确辽宁省户籍改革的前提。面对城镇化发展的新形势，户籍制度改革的前提是逐步把“符合条件”的农业转移人口转为城镇居民。我省有500多万农民工，依据三中全会《决定》，应是户籍改革的主要受益人。明确了前提，才能使户籍改革工作具有更强的针对性和有效性。 3.完善与户籍相挂钩的社会保障和公共服务。要真正实现公民身份平等，就必须让农业转移人口落户后享受到户籍所代表的各项福利和社会保障。同时，为实现农业转移人口的可持续性发展，政府在转移性财政支出上要有所倾斜，提供如教育、培训等公共服务。 4.以辽宁中部城市群为中心均衡中小、大城市人口流动和发展。随着经济的发展，我省也难以避免地会经历具有省情特点的城镇化发展的不同阶段，因此，如何均衡中小、大城市人口流动和发展也是未来发展要解决的问题。 （作者单位：中共辽宁省委党校） □本栏编辑/白华鲜 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/f6c0ee33c9d376eeaeaad1f34693daef5ff71392.html