沟通式规划在村土地利用规划中的应用研究 作者：徐明 来源：《乡村科技》 2018年第21期 党的十八大尤其是党的十九大以来，党中央、国务院对做好新阶段、新时期农村工作做出了一系列重要部署，提出了深入推进农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略等重大决策。中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农村发展新动能的若干意见》提出加快编制村级土地利用规划。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出注重规划先行、突出重点。通过村土地利用规划深化农村土地制度改革，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。 村土地利用规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是乡镇土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实。村土地利用规划是一项复杂的系统工程，涉及规划、建筑、生态、经济和农业等多个专业领域及相关的职能部门，从国内外土地规划经验来看，基础调研工作做得越好，公众参与度越高，规划成果就会越好。这就需要规划编制人员与规划使用者之间加强沟通，协调规划决策。在村土地利用规划中引入沟通式规划理论，通过搭建沟通平台，建立沟通机制，梳理利益关系，提高公众参与度，使得编制的规划更加科学、合理。 1 沟通式规划理论 20 世纪70 年代，社会复杂多变使得传统空间规划受到空前挑战，而哲学、社会学等相关学科的发展极大地丰富了规划的视野，催生了沟通式规划理论。沟通式规划又称协作式规划，起源于哈贝马斯（Habermas）的“沟通行为理论”以及安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）的“结构－行为理论”。阿尔伯特（Albrechts）和德纳耶尔（Denayer）进一步明确了沟通式规划的概念：“沟通式规划是使规划师与其他利益主体和利益集团合作的一种方法。规划应当综合地反映这些主体的利益。作为规划的方法论，沟通式规划能够更有效地反映社会各阶层的综合利益。沟通式规划的目标是关注公平和社会的权力分布。”［1］追求和建立共识是沟通式规划的核心目标，而这些目标是通过合作而非无序竞争来达成的。要求规划从执行性规划转变为参与性规划。规划不再是静态的、直线型的，而应是可持续的、动态的、螺旋式上升的规划。 2 沟通式规划理论在村庄规划中的作用 在村庄复垦规划、土地综合整治规划、土地利用总体规划、社区规划等领域已有沟通式规划理论的应用研究［2-7］，为本次研究提供了参考。结合我国土地管理实际，笔者认为村土地利用规划需要强化包括公众在内的广泛参与机制，公众参与是国家权利向社会的回归，是一个还政于民的过程。在村土地利用规划编制过程中引入沟通式规划理论具有十分积极的意义。 首先，在土地利用空间布局和地区产业经济发展中，沟通式规划起到了一个平衡各方利益诉求的工具作用。沟通式规划有利于规划师了解公众对土地利用问题的认识和对用地布局、产业发展的意见等，结合目前国家政策及各相关行业规划有利于确定规划目的和任务，使土地利用规划方案更加科学、合理。 其次，沟通式规划可以统筹上级政策要求和本地发展诉求，加强与其他相关部门的政策协调，布局生产、生活、生态等各种空间。需要规划师协调关系复杂的规划主体之间的关系，平衡他们之间的利益，协调多方利益。例如，农村居民具有很强的乡土情结，村落中的祠堂、墓地等都在村民心中具有特殊的地位，沟通式规划能够将具有人文风情的地方特色融入规划中，使规划满足大多数群众的意愿。 最后，沟通式规划可以强化公众参与。沟通式规划需要规划编制者与公众之间进行协调和交流，激发公众参与规划的动力，唤起公众对规划的认同感和归属感。公众创新的想法有助于解决规划实施中存在的问题，公众的监督是保障规划实施的一项措施。同时，规划不能随意调整，要增强规划的约束力和严肃性。 3 村庄规划中沟通式规划理论的要点 3.1 规划参与主体 不同的规划需要参与的规划主体也不一样。村土地利用规划中参与的规划主体主要有国土部门、规划部门、规划编写者、村庄居民、相关企业和相关职能部门等。沟通式规划直接让相关利益各方参与到规划中来，规划呈现出主体多元化、关系复杂化，大大增加了规划活动的开放程度。 3.2 沟通式规划基本程序 规划都有一定的基本程序，村土地利用规划从准备阶段开始，直到规划审批后的实施阶段，基本程序可以总结为5 个阶段。 3.2.1 准备工作阶段。向公众宣布开始编制村土地利用规划，让公众知道并了解规划的流程和意义。使公众参与一开始就进入规划程序中，初步体现出沟通式规划的特色。可以通过报纸、电视等新闻媒介刊登公告的方式向公众宣布，也可以向村民发放通知和宣传册以及通过村委会广播的方式向公众宣布。 3.2.2 方案编制阶段。通过前期调研以及与相关部门的沟通，总结各方观点，吸收各方优点，编制多个规划草案。规划草案需要再征求相关职能部门和社会利益团体的意见，对规划草案进行比选和完善。完善后的规划方案进行公开，再次与公众沟通，听取新的建议，确定一种规划方案。在这个过程中需要将公众的意愿在规划草案中体现出来，需要多次与公众及相关部门进行沟通协调，使规划方案在多次沟通协调修改中得到完善。 3.2.3 论证阶段。初步规划方案编制完成后，规划成果需要征求公众意见，让公众意见在村土地利用规划方案中体现出来。目前，公众参与规划的形式相对被动，还没有主动参与规划的意识和意愿。建议召开村民会议或村民代表大会来讨论审议，并通过发放问卷调查等形式使公众被动参与规划，尽可能收集和挖掘村民心中的规划建议和想法。 3.2.4 评审和审批阶段。村土地利用规划成果应征求相关职能部门和专家的意见，经村民会议或村民代表大会审议通过后，由乡级人民政府报上级人民政府批准实施。沟通式规划要求最终方案包括规划过程中产生的所有沟通意见，公众对规划成果的意见和建议都将纳入规划编制档案。 3.2.5 实施完善阶段。公众有权对规划实施进展情况提出建议和改进意见，实施过程中，因客观原因对规划进行变更需报原批准机关批准。规划实施中还应设置专门的规划热线电话、公众信箱等，让公众有效参与到规划实施完善过程中。 4 沟通式规划的优缺点 4.1 沟通式规划的优点 4.1.1 沟通式规划适用广泛。沟通式规划能够充分了解规划背景、现状，能更好地将地方特色和人文风情融入规划中，使得规划更符合当地实际、更接地气，编制出的规划不再是空中楼阁。沟通式规划体现出更好的适应性和针对性。 4.1.2 建立和追求共识。沟通式规划的目的是建立和追求共识，而这种共识不是简单达成的，需要通过调研、讨论、征求意见等方式来促成共识，这个过程中会有矛盾、分歧、争论，这就需要规划师分析当前情形，通过沟通来达成。沟通式规划的方法也被看成是相互学习的过程。在规划中体现沟通的内容是沟通式规划的核心［8］。 4.1.3 沟通式规划语言简练，易于理解。规划是一项政策性很强的工作，沟通式规划重点加强了规划主体之间的互动性，让规划主体（尤其是当地村民）了解规划的目的和意义，让他们能参与到规划中来，也起到监督规划实施的作用。而这部分规划主体普遍文化水平较低，没有专业的规划素养。这就要求规划编制人员在规划成果表达中使用简练的语言，尽量做到通俗易懂。 4.2 沟通式规划的不足 一方面，沟通式规划鼓励规划主体参与者要尽可能多，在规划过程中过分强调沟通这一手段，而弱化了规划理论与方法、目的。规划公共管理的属性决定了其政策性、权力性，仅仅依靠基于理性的民主并不能解决规划中的所有问题。 另一方面，目前公众参与规划的制度体系不是很健全，公众参与程度不深，这就使得沟通式规划生存的养分不足。在现有的规划案例中，也仅仅是在调研、设计等某一个阶段实行沟通式规划，而沟通式规划贯穿案例始终的还不多见。 5 结语 沟通式规划在村土地利用规划中具有适用性，能有效解决村土地利用规划中出现的复杂问题，提高村土地利用规划编制成果的科学性和实施性，对于实施乡村振兴战略具有积极意义。但是，目前沟通式规划还没有形成一套成熟的体系，同时这个理论本身也存在很多不足。这就需要在以后的规划研究实践中，结合我国村土地利用规划的实际，不断对其进行更深入的研究，形成一套完善的、符合我国国情的沟通式规划理论体系。 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/4793afe082c758f5f61fb7360b4c2e3f57272500.html