龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn “城乡同票同权”折射民主政治进步 作者： 来源：《人大研究》2010年第01期 2009年10月19日召开的全国人大常委会委员长会议决定,2009年10月27日至31日召开的十一届全国人大常委会第十一次会议首次审议选举法修正案草案,备受争议的“农民1/4选举权”条款成为此次选举法修法的焦点。民间期待的“同票同权”,有望在半年后成为法律上的现实(2009年10月20日《南方都市报》)。 湖北大学历史文化学院张镇强撰文认为,“城乡同票同权”是一个重大的改革和进步。“城乡同票同权”,即城市和农村人口在各级人大的代表权平等,统一按人口比例分配名额。由于历史的原因,直到现在,在我国,两者的比例是不平等的。1953年,第一部选举法规定农村与城市为8:1;1955年调为4:1。例如十届全国人大选举比例为,农村96万人选1,城市24万人选1。农村人口本来比城市人口多得多,但农村人大代表却比城市人大代表少得多。这是城乡同票不同权,即权利不平等。现在要取消这种差别,完全按同一人口比例选举人大代表,体现权利平等。不过,实现这种改革似乎仍有相当大的阻力。多年来,一直有一种论调,中国农民多,文化低,不能搞民主。现在人们最担心,统一按人口比例分配代表名额,农村人口多,农村的代表也会多,会不会把人大开成“农代会”。对此,笔者有以下看法:(1)权利平等乃人的天赋权利。平等管理社会和国家事务是任何社会契约的先决条件。目前绝大多数民主国家在选举中都遵循“城乡同票同权”的原则。美国最大的民意机构——众议院议员名额就是按人口比例分配,并且写入宪法。权利平等是民主的最本质要求。我们要实行民主,要建立世界上最好的民主制度,没有任何理由不遵循这种平等原则。所以,坚持权利平等应该优先于任何其他考虑。(2)我国的权利不平等,主要表现在农村人和城里人在政治、经济、文化、社会等权利上的不平等。例如,中国农村人口大大多于城市人口,但国家最高权力机关——全国人大近3000名代表中,农民代表不到100人,农村人不能自由地进出城市,不能同城里人享受同等的政治、经济、文化教育、社会待遇等(近年刚开始改变)。实行“城乡同票同权”的选举制,会为改变这种不平等奠定有力基础。(3)实行“城乡同票同权”,可能从根本上改变各级人大结构,提高人大效率,促使其成为名副其实的人民权力机关。因为农民代表的大大增加,必然增强广大下层人群在人大的声音和决策作用,相应缩小官员和各类精英的人数和影响,有利于遏制权贵与资本日益紧密的结盟,使立法和行政措施更多地反映普通民众特别是农民的愿望和要求。例如彻底推倒城乡隔离制度,实行向低收入人群倾斜的分配政策等等,有可能得到更有力的推动,以缩小城乡差别、贫富差距(4)农村人在各级人大的代表名额大大增加,会鼓舞和调动几亿农民在政治和经济发展上的积极性。他们将把它看作自己真正当家作主、参与和管理国家事务的决定性步骤,更加关心政治、学习政治,敢于和善于监督政府,积极推动政治体制改革。(5)“城乡同票同权”制,原本就是要增加农民在各级人大特别是全国人大中的代表名额,这一点毋庸讳言。但会不会由此使人大首先是全国人大成为“农代会”呢?不会。正如毕诗诚先生所指,由于全国、省级人大实行间接选举,候选人户籍比例不与该选区城乡人口比例直接挂钩,农村地区当选代表很可能是官员、工人等,所以农民有了“同票同权”,不等于马上龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 会选出更多农民代表。也就不意味着农民在人大中的话语权会相应地得到实质提升。因此,在实行“城乡同票同权”的同时,还必须对选举制度进行相应改革,比如在乡、县、省三级人大代表选举中,鼓励进行竞争性选举,让农民和其他选举人能在多个有文化、有能力而又自愿充当农民代表的候选人中挑选最优者做他们的利益代言人(不一定非农民不可)。 江西省赣州市人民检察院杨涛撰文认为,发展竞争性选举比农民平等权更重要。关于对“农民1/4选举权”条款的修改,法学界与媒体已经讨论多年,早在2007年,胡锦涛同志在党的十七大报告中谈到“扩大人民民主,保证人民当家作主”时就提出,“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”现在,修改这一条款可谓是瓜熟蒂落了。正如中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授称“‘四分之一条款’的修改,已是大势所趋,只是修改成1:2还是1:1的问题。”现在还得考虑的问题是,即使我们实现了农民平等选举权,让农民选票与城市居民选票一样能选出同样多的代表,我们能保证农民真正享有平等的民主权利吗?因为,实现农民的平等选举权,说到底,就是要保证农民有平等的话语权,能有更多的农民代表或者代表农民利益的人在人大会上为农民的利益而博弈。如果农民享有平等选举权,却仍然不能选举出相应的代表自己利益的代表为自己在立法上博弈,这个平等选举权,意义就不是很重大。这并非杞人忧天。蔡定剑就认为“城乡人口按相同比例选举人大代表,只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。到了谁来代表农民这个问题上,就发挥不了作用。”他还指出,全国和省级人大代表实行间接选举,候选人户籍比例不与该选区城乡人口比例直接挂钩,农民选举出的人大代表未必就会是农民,很可能是官员。农民市民同票同权对实现政治地位上的平等,具有象征性意义。这话是有一定道理的。2006年,广州市500名人大代表中,官员代表占了38.43%,其中“一府两院”组成人员及其工作人员又占总数的10%。新疆石河子市上届人大代表中官员的比例为70.85%,而在十届全国人大代表中,来自工农第一线的代表大概只有100多人,而具有官员身份的代表有1200多人。这说明,“官员代表”现象在我们国家很严重,官员在各级人大代表中占有绝对多数。可以说,即使按照目前的法律,城市居民比农民享有选举出多达4倍人大代表的权利,但他们大多数的席位也被“官员代表”所占据,没有多少自身利益的代表。那么,可想而知的是,农民即使实现了平等选举权,也不太可能选举出多少代表自身利益的代表。“官员代表”虽然形式上从工人、农民、商人中选举产生,但是,他们的官员身份决定了他们要贯彻政府的意图,如果他所代表的农民与政府利益是一致时,那么就不存在冲突,如果他所代表的农民与政府利益存在冲突时,他们就要倒在政府一边。如此,农民即使是今后能选出比现在多4倍的代表,但仍然没有人真正在人大会上、在立法上为他们的利益呼吁、博弈。因此,农民平等选举权的改进,象征意义就会大于实际意义。出现这种问题,根本原因在代表的选举上,缺乏竞争性。目前的代表选举,往往是自上而下指定参加选举的,而直接由选民推荐的代表候选人比较少;代表候选人宣传、介绍也不够,缺乏让代表候选人进行自我宣传和推介的程序,往往选民无法了解代表候选人的情况,选举代表比较盲目;再有,差额比例也比较小,选民挑选余地不大,竞争性不足。因此,如果不改变现有的规则,即使是农民可以享有与城市居民一样的选举权,那么,他们仍然还是不能选举出更多代表自己利益的代表。因此,在对“农民1/4选举权”条款的修改成熟之际,我们仍然要考虑如何产生更多农民代表的问题——可以是农民身份的代表,也可以是其他身份能代表农民利益的代表。其中,最重要的就是,要加强在代表选举中的竞争性,比如在选举法中规定由选民直接推荐的代表候选人在候选人的总额中应当龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 占有一定的比例;扩大差额比例,让选民更有挑选余地;完善选举前程序,让代表候选人能更多地向选民推销和宣传自己,让选民更能直接的了解和判断。 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/a979ab887dd184254b35eefdc8d376eeaeaa17a4.html