[2017年司法考试卷一答案解析]2017年司法考试卷一《宪法》基础：行政区划

　　（一）行政区划的含义及其划分原则
　　行政区划是“行政区域划分”的简称，它是指统治阶级为便于管理，兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等因素，把国家领土分成层次不同、大小不等的若干区域的制度。因此，行政区划是人为的，而非自然形成的；统治阶级通过对国家领土进行某种划分，以实现其有效管理的目的。我国的行政区划遵循以下基本原则：一是有利于民族团结，考虑各民族的要求、利益及特点，保证民族区域自治的实施；二是有利于社会主义经济建设，既要照顾地理环境，又要照顾自然资源和经济发展状况，使行政区划与经济区划、国土规划尽可能地协调统一；三是兼顾行政管理效率和地方自主权的实现；四是参照历史状况。根据宪法和法律的有关规定，行政区域的划分和变更，必须经过法定程序。
　　（二）行政区划存在的问题及改革措施
　　行政区划是国家政治体制的重要组成部分，是地方制度的基础，它直接关系到国家的长治久安，社会生活的稳定持续发展以及国家管理的效能运行。行政区划的结构合理与否，必然影响到整个政治体制的正常运行。因此，探讨行政区划的有关问题，并对其进行分析，提出对策和改革的方案具有重要意义。学者们普遍认为，当前我国行政区划制度存在的主要弊端是：第一，行政层次多而乱；第二，管理层次多，管理幅度小，形成尖三角形的行政体制，权力过分集中；第三，行政区划缺乏长远规划；第四，行政区划法制化薄弱，造成工作无章可循，无法可依；第五，行政区划名称混乱，行政区域界限不明确。 特别是近些年来，我国地方行政区划有频繁、急剧的变化。这些变化表现在：（1）因社会环境改变而改变；（2）因执行不同的民族政策而变动；（3）因城镇的发展而变动；（4）因某种特别管理而变动。由于对行政区划的结构缺乏系统的、科学的综合研究，有些对行政区划的调整就不那么适应社会经济、政治发展的需要。有的甚至是背道而驰，负效应大于正效应。
　　针对上述在行政区划中存在的问题，学者们提出了相关的建议和改革措施：
　　（1）行政区划的层次问题
　　我国目前宪法规定的行政区划层次是省，如果加上派出机构，有的地方有五级甚至六级。有学者认为，我国行政区划是省、县、乡三级制，而实际上目前普遍设置的是省、自治区、直辖市一级，市、自治州一级，县、自治县、市一级，乡、民族乡、镇一级的四级制。统一现行普遍存在的四级制设置为好，应进行的主要变革是将地方派出机构与具有中心作用的地级市合并；有学者认为，我们追求的行政区划的目标应是二级制，实行二级制的彻底办法是划小省区，使省区的数目增加到四十到五十之间；有的学者则建议实行省、自治区、直辖市一级，县、自治县市、市辖区一级，乡、民族乡、镇三级制。
　　（2）撤县设市问题
　　有学者认为，撤县设市这一模式是改革发展的产物，是符合社会主义市场经济建设要求和改革开放思维的，通过撤县设市的措施来精简机构，减少行政编制，节约经费开支，有利于提高行政管理的效率和水平。但有的学者对此持相反观点，并从根本上否定了这种撤县设市的模式，认为撤县设市造成了城市概念的混乱，使城郊的比例失调。
　　（3）市领导县的问题
　　学者们分析了市领导县的四种类型，即小市领导小县，大市领导小县，大市领导大县，小市领导大县。对于这种体制有三种不同的观点：第一种观点认为，这种体制有利于经济发达的城市为中心带动周围农村发展，是符合社会主义市场经济发展需要的行政区划体制，至于这种体制存在的问题可以通过制度的修正和进一步完善能够加以解决；第二种观点认为，市领导县的体制是失败的，理由是导致了城乡发展的不平衡，采用行政手段将市县捆在一起不符合市县的发展规律，从而引起市县矛盾尖锐，特别表现在利益分配方面，在实践中不是市带动县，而是市卡县，市刮县，市挤县；第三种观点认为，对市领导县的体制的优劣不能简单的一概而论，而应该一分为二。
　　（4）市领导市问题
　　所谓市领导市是指由于地市合并和由县改为市从而出现了地级市领导县级市的情况。我国的行政学界和宪法学界普遍认为这种情况是违背法治精神的，有学者即指出这种领导体制是不符合我国宪法和法律的，而且在我国有关行政区划的法律法规中都没有这一体制的规定，因此这一体制的出现是极不合理和科学的；其次，实行市领导市实际上被管理市成为管理市的一个区，作为建制市也就有名无实，地级市为了防止所辖县级市独立出来，在资金、物资项目等方面就会对县级市、市区与县不能一视同仁，因此会导致地级市与县级市矛盾的激化。

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