土地开发政企合作模式初探 随着我国新一轮新城建设热潮的到来，快速城市化使土地供需矛盾日益突出。通过土地一级开发盘活存量土地和新增建设用成为缓解土地供需矛盾的必要手段，但现行的开发模式制约了土地一级开发的实施。因此，创新土地一级开发模式具有重要的现实意义，国内相关学者对其进行了不少研究。 王忠良在分析现有土地一级开发模式的基础上，提出了政府全资公司开发模式，马晓哲等从土地特殊性及融资角度论证了土地一级开发试行BT模式的可行性，并且构建了土地一级开发BT模式。由此可见，相关学者提出了政府全资公司、BT模式等土地一级开发模式，但可操作性研究不够深入，有待深入研究具体实施办法。本文着重就这一问题进一步探讨，以期起到抛砖引玉的作用。 1 现行土地一级开发模式存在的问题 土地一级开发模式是指政府和企业在土地开发中处于什么位置，即主体是谁的问题。[ ]现行土地一级开发模式主要有：完全政府主导、完全企业主导和政府主导市场化运作这三种模式。 （1）完全政府主导模式是指土地储备中心担任土地一级开发主体，通过政府投资和向金融机构融资筹措资金并承担全部风险，享有全部开发收益。此种模式实现了国家对土地一级开发的控制，但巨大的开发成本对政府是一个负担，同时由于政府既是土地市场的监管者和实施者，易滋生腐败。 （2）完全企业主导模式是指政府把纳入土地储备计划内的生地出让给土地开发企业，土地开发企业把土地熟化后再转让土地使用权。此种模式减轻了政府财政负担、提高了开发效率，但由于企业以追求利润最大化为目的，征地补偿时可能会损害原土地使用者的利益，不利于和谐社会的构建；并且企业自主组织土地出让，不利于政府对土地市场的宏观调控。 （3）政府主导市场化运作模式，“政府主导”的涵义是指政府作为土地一级开发主体，“市场化运作”有两层涵义。第一，政府通过市场化融资。第二，拆迁及市政基础设施建设工作通过招投标选择企业。此种模式虽减轻了财政压力同时又引进了先进的技术和管理经验，但政府对土地一级开发项目拥有绝对的控制权，政府支付给企业的固定利润率不利于调动企业的积极性。 由此可见，这三种模式各自存在一些弊端，不利于土地一级开发市场的健康发展，而采用政企合作模式对土地开发项目进行融资，就克服了单一由政府融资面临的问题并同时调动了企业活力。因此，政府和企业合作成为必要之举。 2 土地一级开发政企合作方式 由项目融资相关知识可知，合作方式有两种即非公司型合资结构和公司型合资结构。 非公司型合资结构的一个重要特征就是项目投资人直接占有项目资产，分配项目产品，而土地管理相关法律规定土地出让方式为：划拨和招拍挂。故这种合作模式不适合土地一级开发项目。公司型合资结构的合作方式是：项目公司拥有项目资产，投资人只是间接拥有项目资产，项目公司分配给投资人投资利润，并且由于其便利的融资优势和灵活的资产转让方式更深得银行的欢迎。 故土地一级开发政企合作方式应为公司型合资结构。 3 土地一级开发政企合作组织结构 组织是一个系统目标能否实现的决定性因素。如果把土地一级开发项目视作为一个系统，而政企合作组织结构合理与否是土地一级开发目标能否实现的决定性因素。[ ] 3.1组织结构 研究政府和企业合作进行土地一级开发的核心是：政府和企业如何有效合作进行土地一级开发。本文以“市区联合、政企合作，以合资公司为主”的原则，建立上下贯通、快速推进项目的高效运作机制，简述如下。 1）市政府组建市指挥部，有其对全市的土地进行开发管理，市指挥部由规划策划部门、征地部门、拆迁部门、基础设施建设部门组成。 2）在市指挥部指导下组建区指挥部，区指挥部分管本区的土地一级开发工作，区指挥部与企业合作建立合资公司。 3）合资公司的计划合同部、综合管理部、工程设计部、征地拆迁部、施工管理部负责具体的土地一级开发工作。 3.2 职责分工 （1）市指挥部 负责完成规划条件审批工作；负责征地拆迁工作的总体管理、协调推进和技术把关；负责及时决策有关重大技术经济问题。 （2）区指挥部 具体负责该区规划策划、征地拆迁、基础设施建设工作；负责土地一级开发的协调、社会治安和群众安抚工作；负责有关征地拆迁基础数据的汇总确认；负责确保补偿资金的及时、合理、有序拨付。 （3）合资公司 负责完成土地一级开发项目的规划策划、征地拆迁、基础设施建设等工作。 计划合同部根据合资公司的经营发展战略制定年度、季度、月度工作计划；负责编制土地一级开发项目投资策划、操作性实施方案；根据项目进度编制工作进度计划并上报区指挥部，落实各项工作计划及资金计划；组织招投标，编写合同，并进行审批、签订。 综合管理部负责制定合资公司管理制度，监督检查各部门执行情况；负责合资公司员工薪酬、福利、假期等方案及日常管理工作；建立、健全财务管理制度；协调各部门关系；代表合资公司开展对外公关活动；负责政策解释及接待上访工作。 工程设计部负责土地一级开发项目的投资分析、可行性研究、建筑策划等前期策划工作；组织方案招标、会审、论证、上报和审批；负责土地一级开发施工图纸的生产工作等。 征地拆迁部负责落实本部工作进度计划；负责组织测绘公司进行摸底调查；负责组织评估公司进行土地、房产评估工作；负责与被收储单位、城市居民进行洽谈、签订征收协议、拆迁协议；负责组织拆迁安置方案的编制和公示；负责组织安置房的分配工作；负责组织完成地上物拆迁工作，达到招拍挂要求；负责组织完成有关土地、房产及水、电、气、暖等注销工作。 土地一级开发政企合作模式创新了土地一级开发融资模式，降低了政府融资风险，同时又能实现政府对土地价格的管控，有利于服务型政府、和谐社会的建设，具有广泛的应用前景；但政府和企业之间如何对利益进行公平合理的分配仍是一个难点，有待于进一步研究。 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/4041ad8d996648d7c1c708a1284ac850ac02042a.html