基于财务管理视角的政府投资项目资本金制度
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基于财务管理视角的政府投资项目资本金制度 作者： 揭任娟 来源：《中国乡镇企业会计》 2012年第6期 项目资本金制度是我国投资建设领域风险约束机制建立的一项重要制度，实施10多年来对促进我国经济持续平稳健康发展发挥了积极作用。政府投资项目资本金制度的执行情况不仅关系到政府负债规模，还关系到银行贷款发放的合规性，在当前国家规范地方政府负债管理的背景下，加强政府投资项目资本金的管理具有重要的现实意义。 一、项目资本金的概述 投资项目资本金是指在项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。实行项目资本金制度既是宏观调控手段，也是风险约束机制，同时有利于项目筹措资金。在历次的资本金比例调整中，公益性投资项目范围没有进一步明确，由政府出资建设的城市基础设施项目的最低资本金比例也未设定。 二、政府投资项目资本金的财务管理 （一）基本建设财务制度的变革 改革开放以来，为适应国家对投资体制的一系列改革，各地逐步建立了权责分明、制约有效、科学规范的政府投资项目组织实施方式，主要有以下三种类型：一是项目法人型，地方政府成立了专业化的工程管理公司，承担项目建设和融资职能；二是临时型，如项目指挥部，项目建设结束后，项目管理机构随即解散；三是基建处室型，一些常年有建设任务的政府职能部门，内部设有基建处，专门配备人员，由其行使部分业主职能，接受主管部门的领导。 （二）政府投资项目资本金的财务管理 1.执行《国有建设单位会计制度》及补充规定和《基本建设财务管理规定》。制度适用于实行独立核算，未经主管财政机关批准实行基本建设财务会计与企业财务会计接轨的国有企业、行政事业单位，以及使用财政性资金的非国有建设单位，实行按项目单独核算。会计核算上，设置“项目资本”和“项目资本公积”科目，分别用于核算建设单位收到投资者投入的项目资本和资本公积。会计报表对项目资本金的反映也有明确规定，如资金平衡表的资金来源方设“项目资本”和“项目资本公积”项目；基建投资表在“基建投资拨款及借款”项目所属“单位拨款”栏后，增加“国家资本”和“法人资人”栏，反映自开始建设起，累计收到国家和法人投入的项目资本。资金管理上，按项目设立专门资金账户，对项目资本金和筹集的资金实行专款专用。 2.执行《企业会计制度》。从筹建到生产经营一体化管理的企业，经主管财政机关批准，实行基建财务会计与企业财务会计并轨，其建设项目财务会计管理执行《企业会计制度》。企业会计制度为企业基本建设业务设计了完整的核算办法，通过“专项应付款”“资本公积”核算项目资本金。资金管理上，赋予企业充分的资金使用权，取消资金专户存储办法，实行企业资金统一管理，统筹使用。 3.执行《事业单位财务规则》。新近颁布的《事业单位财务规则》，实行经费业务与基建业务并轨，改变以往一个单位两套账、两套会计报表的模式，符合部门预算管理改革的初衷。会计核算上，在“财政补助收入”科目下设置“项目支出”二级明细科目，核算事业单位从同级财政部门取得的项目拨款。会计报表对项目资本金没有做专门的反映，根据“财政补助收入”“上级补助收入”和“附属单位上缴收入”等科目的有关记录分析填制。 三、政府投资项目资本金财务管理中存在的问题 （一）固定资产投资项目的资本金制度不够完善 项目资本金的到位情况是地方政府债务管理的重要内容，也是金融机构发放贷款的先前条件。政府投资项目资本金总额、到位时间与项目融资息息相关，银监会发布的《项目融资业务指引》指出“贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定贷款金额；贷款发放前，贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用”。在项目融资实际操作中，金融机构一般要求所有政府投资项目资本金到位30%，这种“一刀切”的做法，不利于提高政府资金的使用效率。 （二）现行的财务管理方式不利于判断项目资本金到位情况 现行项目资本金的财务管理方式存在诸多弊端。一是项目资本金的会计核算方式，除国有建设单位会计制度设置专门的会计科目核算外，企业会计制度通过“专项应付款”会计科目核算，提高了企业的资产负债率，未真实反映出项目资本金为非债务性资金的实质。二是专业性的建设公司实施的项目多，往往依据企业的资产负债率判断项目资本金的到位情况，单个项目资本金的到位只能依据原始凭证认定，若原始单据内容模糊，则难以核实项目资本金到位情况。三是若项目资本金以非货币方式出资，按评估值作价，存在入账价值不实的风险；若投资者以货币方式出资，制度允许企业以折旧资金和从资金市场上筹措的资金出资，在此种情况下，股东未投入自有资金，项目资本金风险约束的作用不大。 （三）地方政府投融资平台项目资本金的监管难度大 投融资平台是地方政府城市化建设和项目融资的主力军，为中国应对金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。随着政府投资项目的集中实施，有的地方仅靠现有财力难以满足项目资本金的需求，只能通过变通方式解决：如财政部门根据政府部门的相关决定，通过出借财政资金帮助企业完成项目资本金的到位，企业再通过应收款项的方式归还财政借款；或通过政府下属投融资平台，用一笔资金来回转，完成几个项目资本金的到位；还有的以扩大投资规模的名义在增加新的贷款后抽回初期注入的有限资本金；有的投融资平台以实物资产或土地使用权方式出资，产权并未办理移交。不同于企业注册资本，地方政府投融资平台的项目资本金通常只是融资或专项检查时才会受到关注，监管难度大。 四、对策措施 （一）完善固定资产投资项目的资本金制度 项目资本金制度已试行10多年，仅对部分行业的最低项目资本金比例进行过调整，有些规定已不能适应当前固定资产投资科学管理的需要。建议有关部门加紧调研，认真总结经验，针对制度执行中存在的突出问题，进一步修改完善固定资产投资项目资本金的管理办法。 （二）加强政府投资项目资本金的内控制度建设 不同会计制度对项目资本金的会计核算方式有所不同，有时会计报告使用者不能直接获得相关的信息，因此项目建设单位需要建立政府投资项目资本金到位情况的台账，以利于财务管理。 （三）加强地方政府投融资平台项目资本金的监管 一是发改部门将项目资本金的落实作为政府投资项目实施的前置条件，避免项目因资金落实不了而停建。二是财政部门及时足额拨付资本金，加强对资产资估等中介机构的监管，防止资产价值高估；以非货币方式出资的，督促企业办理产权过户手续，确保账实相符。三是金融机构加强对政府投资项目资本金落实的监督，核实项目资本金是否符合要求，在信贷资金投放的同时要确保项目资本金与信贷资金同时间同比例的投放到位。 （作者单位：浙江省丽水市财务总监管理中心） 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/add7d147e618964bcf84b9d528ea81c758f52e11.html