公益维权视野下的城管职责新定位 导读：城管无论是暴力执法，还是非暴力执法，都招致社会舆论的不断质疑。问题的根源在于制度设计。城市管理中的违法行为本质上是公共资源的分配与私人诉求之间的冲突。仅仅依靠行政处罚不能建立自我调节的和谐社会秩序。城管的职责定位将城管执法人员与违法人员变成了相反相成的利益共同体。实现由纯粹的行政处罚职能向公益维权职能的转变，是破解城管执法难题的必由之路。 在崇尚按部就班、循规蹈矩的政治环境下，各地城管局为了破解执法难题，不断创新执法方式，形成了两大派系：暴力派与非暴力派。暴力派以湖北省天门市为代表，指导思想为“粗暴对野蛮”。非暴力执法又有不同的分支：成都市的美女轮滑执法、武汉市的沉默注视执法、广州市的女性温柔执法、义乌市的无情绪执法。但无论采取何种执法方式，社会舆论都质疑不断。本文认为城管执法上下两难的境地根源于深层的制度设计。实现由惩罚违法向公益维权理念的转变，重新认识城管职责，是破解城管执法难题的必由之路。 一、我国城管法定职责的定位及其弊端 （一）城管机构的法定职责：行政处罚 实行综合执法试点工作的遵循的首要原则就是“两个相对分开”，即实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。从制度设计上来说，城管局的法定职责就是单纯行使行政处罚权。 （二）城管执法的思维定势：强制惩罚 城管局的法定职责决定了执法工作思路，依据法律法规及本级政府和有关部门的政策规定，认定辖区内一切人员是否有违反行为，对违反者责令立即改正，并视情节决定是否采取处罚措施。也就是说，城管执法人员是带着一种“敌视”的职业心态同辖区内的工作对象进行互动。 以天门市为例，天门市为了改变市容市貌脏乱差的问题，五年内换了四任城管局长。最初采取了重罚措施，对各类城管违章现象坚决取缔并按一般计费额的3-5倍予以处罚，但重罚效果并不明显，执法手段因此升级为“打”。天门市环卫局局长熊巍说，“以前都是这样，对于不配合的就要打，而且有时开例会都是这个意思，城管工作就是要打，领导老是这样强调。”城管队员胡学文在回答警方询问时说，“我们局里所谓的优秀，就是在执法活动中，肯出手打人的人。对于表现优秀的人，领导都要表扬和提拔。”而商贩对城管的感受也是“不打人的局长，就干不长，打人的就被提拔”。 “若从规范法学角度观察，小商贩就是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人。”而良好的社会秩序则是“强者对弱者，富者对穷者施以暴力和强制的结果”。这种观点深刻反映了城管执法人员的工作心态。 （三）城管定位的固有局限：手段单一 “公安可以抓人，工商税务可以吊销执照，执法对象不服从处罚怎幺办？”这是摆在所有城管局长面前的一道难题。就城管局的职责来讲，只有行政处罚权。因而各地城管局在工作创新上，其着力点只能是执法方式。对依法履行职责，天门市新任城管局长王四稳的体会是，“城管执法缺乏有效的制约措施，因此对执法对象缺乏震慑力。”城管局为了破解执法难题，只有突破法定程序，频繁使用暴力手段。在暴力执法事件被频频曝光，且暴力抗法事件日益增多之后，城管部门有病乱投医，又转向了软办法，如沉默注视执法、美女轮滑执法、女子温柔执法等。 然而无论是暴力执法，还是非暴力执法，都无法解决“执法对象不服从处罚怎幺办”的难题。法的实现要靠强制，但更要靠人们的自觉遵守。 二、对城管法定职责的再认识 （一）城管机构的执法目标分析 各地城管局的职责虽不尽完全相同，但大体都包括以下三类：1、市容监管方面，包括流动摊点、乱贴乱挂、户外广告等的管理。2、环境卫生作业。3、违法建设查处、拆除。这三个方面集中于一点就是确保城市公共空间按照政策制定部门要求的方式进行利用，管辖范围及于城市道路、广场及其周边和上空等城市公共空间。从这一点上来看，城管局其实是公共空间利益的维护者，其执法目标在于代表全体市民保护公共利益不受个别人的侵害，而不是一般性的惩罚侵权者。 （二）执法对象违法特点分析 从城市空间利用的角度来看，执法对象的违法行为是为了私利不恰当地利用了公共空间。这种违法行为造成的损害可能是妨碍了管理者的审美要求、影响了他人通行的便利或者仅仅是未征得管理者同意。如沿街营业房招牌制作不符合规定样式、在马路上随意停车、未办理审批手续运送饭店垃圾等。这种违法行为类似于一种民 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/f813c339fc0a79563c1ec5da50e2524de418d003.html